俄罗斯是如何管理全世界最庞大领土的？

俄罗斯作为全球最为幅员辽阔的国家有着高达1709万平方公里的国土面积（占地球陆地面积的11.4%）。如果把全球陆地五等分，那么俄罗斯就能独占一份。这几乎相当于我国和澳大利亚的面积之和。要知道我国的领土面积在全球近200个国家中可是位居第三，而澳大利亚的领土面积在全世界这么多国家中也能排在第六位。这还仅仅只是俄罗斯的陆地国土面积而已。

如果把俄罗斯陆地国土面积和领海面积加起来高达2466万平方公里。世界七大洲中除了亚洲和非洲就没能超过这一面积的。因此出现了这样一种说法“俄罗斯不是一个国家，而是一个微缩版的世界”。俄罗斯境内有温带大陆性气候、温带季风性气候、地中海气候、极地气候等各种气候类型，自然也就孕育了适应于不同气候类型的植被带。事实上俄罗斯国旗上的三种颜色就是代表广袤国土之上三种最为主要的气候带。

俄罗斯东西横跨东经30°到东经180°、南北纵横北纬50°到80°。俄罗斯国土自南向北从黑海沿岸一直延续到北冰洋，自西向东从波罗的海一直延伸到白令海峡。整个俄罗斯国土的东西距离横跨了10个时区，也就是说俄罗斯最东点与最西点之间的时差为9小时。这意味着当白令海峡沿岸已是暮色黄昏之时位于欧洲部分的莫斯科、圣彼得堡等地可能还没吃午饭。

领土面积如此广袤的俄罗斯却只有1.4亿多人口。尽管这样的人口数量使俄罗斯得以成为世界第九人口大国，但如果把俄罗斯1.4亿多人口平摊到广袤的国土之上仍显得地广人稀。俄罗斯仅8.42人/平方公里的人口密度在全世界近200个国家中排在第49位。世界其他主要大国中美国的人口密度为34.86人/平方公里、中国144.3人/平方公里、印度为411.87人/平方公里、巴西为24.76人/平方公里......

这么一对比就不难发现俄罗斯的人口密度确实挺小的，而且俄罗斯的人口并不是均衡分布的。横跨欧亚大陆的俄罗斯约四分之三的领土都位于亚洲，只有大约四分之一的领土分布于欧洲。俄罗斯的人口分布状态恰恰与此相反：俄罗斯四分之三左右的人口分布在欧洲，只有四分之一左右的人口分布在亚洲。俄罗斯的远东地区总面积621.59万平方公里，但远东地区的人口却只有620多万。

如此广袤的土地上人口密度还不到平均每平方公里1个人。俄罗斯为治理如此地广人稀的国土往往会把行政区划分得比较大。俄罗斯的人口尽管只有我国的十分之一左右，但俄罗斯的民族结构却颇为复杂。俄罗斯的历史发端于东欧平原的莫斯科大公国。沙皇时代自西向东的扩张奠定了如今俄罗斯的领土基础。生活在西伯利亚及远东地区的众多土著民族就在这一过程中被纳入到俄罗斯的统治下。

如今俄罗斯全国1.4亿多人口分属于194个民族：除了作为主体民族的俄罗斯人之外还有鞑靼人、乌克兰人、楚瓦什人、巴什基尔人、车臣人、亚美尼亚人、哈萨克人、摩尔多瓦人、白罗斯人、阿瓦尔人、乌德穆尔特人、阿塞拜疆人、马里人、日耳曼人、卡巴尔达人、奥塞梯人、达尔金人、犹太人、布里亚特人、雅库特人、库梅克人、印古什人、列兹金人、科米人、图瓦人......

这其中乌克兰人、白罗斯人和俄罗斯人同属斯拉夫族系，除此之外俄罗斯境内也生活有日耳曼、犹太等族系的居民，哈萨克人、阿塞拜疆人、巴什基尔人属于突厥系民族，布里亚特人、图瓦人、卡尔梅克人属于蒙古族系的分支，奥罗奇人、乌德盖人、乌尔奇人、鄂罗克人属于满-通古斯族系，鞑靼人则是混合有蒙古和突厥血统的民族......要管理一个如此庞大且复杂的的国家对行政区域的管理细分就显得尤其重要。

俄罗斯的行政区划之复杂堪称世界之最。俄罗斯是由85个联邦主体组成的联邦制国家。组成俄罗斯的85个联邦主体根据自身的不同情况分为22个共和国、46个州、9个边疆区、1个自治州、3个联邦直辖市、4个民族自治区。这就类似于我国的省级行政区根据不同情况分为省、自治区、直辖市、特别行政区。所不同的是俄罗斯的行政区划设置比我国更为复杂。

我国的34个省级行政区中有23个都是省，自治区、直辖市、特别行政区加起来只有11个。由此可见我国自治区、直辖市、特别行政区的数量加起来不到省的一半；相比之下俄罗斯的85个联邦主体中州与其他联邦主体几乎各占一半。俄罗斯的自治共和国、自治州、自治区与我国的民族自治区一样实行内部的高度自治。当然俄罗斯作为联邦国家的性质赋予了这些联邦主体比我国民族自治区更大的自治权。

当俄罗斯还是莫斯科大公国时统治范围很小，因此并没行政区划设置的烦恼。随着莫斯科大公国转变成为沙皇俄国后领土面积开始急速扩张。这时身在莫斯科的沙皇政府就必须制定一套治理地方的行政区划制度了。沙俄一开始采取的是沙皇与各个封建贵族共治天下的制度：沙皇直辖一部分土地，王公贵族们各自管辖一部分土地。这种制度就类似于我国在秦朝以前的分封制。

当时沙皇政府并不在地方上设置行政区划，而是分封当地的世袭贵族进行治理。到了17世纪沙皇彼得一世在位时期开始用中央政府设置行政区划的方式取代以往分封贵族治理地方的做法：彼得一世将全国领土划分为八个大区（后来增加为十一个）。每个大区的最高行政长官均由中央政府直接任命。大区的最高行政长官掌握所辖区域的军事和行政大权。之后彼得一世又将“大区”改为”“省”。沙皇俄国的省制由此开始。

俄罗斯如此广袤的疆土只设十来个省意味着每个省所辖范围都很大。在当时的交通条件下省政府的政令很难在第一时间传达到省内各地。彼得一世鉴于这种情况就在省之下又设了若干个州。沙皇俄国由此形成了十一省五十州的行政区划。女皇叶卡捷琳娜二世统治时期撤销了“州”这一级行政单位，同时将原先范围广大的省拆分成小省。在叶卡捷琳娜去世前夕沙皇俄国境内一共设置了50个省。

此后俄国的行政区划制度在整个沙皇时代一直维持着“省-县”二级行政区划这种模式。1917年俄国十月革命后新生的苏维埃政权与白军残部爆发了长达四年的内战。在此期间一些原来被沙皇俄国征服压迫的少数民族地区趁机建立了属于自己的政权。以列宁为首的布尔什维克为了把这些少数民族重新联合起来就提出把原来实行省制的国家改造成为实行联邦制。

苏联的行政区划制度中有一点在全世界范围内都极为罕见独特：加盟共和国之下有自治共和国，边疆区或州之下有民族自治区。这是苏联根据本国领土广袤、民族众多的国情所制定的。到1991年解体时苏联一共有俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、格鲁吉亚、亚美尼亚、阿塞拜疆、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦这15个加盟共和国。

这些加盟共和国内部又存在着一些享有自治权的自治共和国。曾有人问过我这样一个问题：能容忍14个加盟共和国独立的俄罗斯为什么不能容忍车臣独立？事实上车臣在苏联时代从来就不曾是苏联的加盟共和国之一，而是作为苏联加盟共和国之一的俄罗斯下辖的车臣-印古什苏维埃社会主义自治共和国。换句话说车臣在苏联时代本身就是俄罗斯的一部分。

苏联解体时确实有像车臣一样的几个自治共和国也想像加盟共和国脱离苏联那样脱离俄罗斯，但最终在与以叶利钦为首的俄罗斯联邦中央政府谈判后大部分的自治共和国都宣布留在俄罗斯联邦境内。俄罗斯的自治共和国尽管名称中带有一个“国”字，但实际上都不是真正的独立主权国家。这些自治共和国作为构成俄罗斯的联邦主体实际上就是一级行政区划。

俄罗斯的自治共和国在行政地位上其实就相当于我国的省级行政区，只不过俄罗斯作为联邦国家的性质使其拥有高度的自治权。并不是俄罗斯境内所有少数民族聚居区都可以建立自治共和国。俄罗斯有些少数民族在历史上从未建立过政权，而是始终像美洲印第安人一样处于原始部族状态。早在苏联时代设置加盟共和国、自治共和国时就并没在这样的民族地区设立过共和国。

尽管这些民族没能建立自己的共和国，但他们确实与俄罗斯族存在文化习俗差异，所以又不能完全按照管理俄罗斯族的方式管理他们。从当初的苏联政府到如今的俄罗斯政府就通过设置自治州、自治区的方式来解决这一问题。民族自治州和民族自治区所拥有的自治权力相比自治共和国要小。这其中最主要的区别是自治州和自治区没制定所辖范围宪法的权力，同时居民不像共和国居民那样拥有所在共和国的国籍。

除了自治州和自治区之外俄罗斯联邦境内还存在一种特殊的行政区划单位就是边疆区。俄罗斯的边疆区大部分位于西伯利亚及远东等人迹罕至的地区。当初苏联政府为促进这些地区的开发从东欧地区向远东输送了大批俄罗斯人。苏联政府专门设置了边疆区这一级行政区划管理这些从东欧平原迁徙到边疆移民实边的俄罗斯族。苏联解体后俄罗斯联邦沿袭了边疆区这种行政建制。

如果说自治共和国、自治州、自治区、边疆区都是俄罗斯相对特殊的行政建制，那么州则是俄罗斯最为常见的行政区划单位。俄罗斯联邦的州脱胎于沙皇俄国时期的省。因为十月革命后的布尔什维克确立了联邦制的建国原则，因此一级行政区便由“省”改成了“州”。当然伴随着名字的更改也使州被赋予了比以前的省相对更高的自治权。一般而言俄罗斯境内的城市都是隶属于州、区或共和国的二级行政区。

不过也有一些重要城市必须直接掌握在联邦政府手中。首都莫斯科、第二大城市圣彼得堡、2014年克里米亚入俄后新得到的塞瓦斯托波尔这三座城市就是由联邦政府直接管辖的。这三座城市的行政地位类似于我国的直辖市（中央直辖）：这三个城市不隶属于任何州、区或共和国，而是与州、区及共和国地位平等的一级行政区。这三个直辖市与州、区、共和国一同构成了俄罗斯的地方行政区划。

俄罗斯的行政区划可以说是当今大国之中最为复杂的。普京上台后面对如此复杂的行政区划进行了一系列改革：一方面通过合并减少联邦主体的数量，另一方面实行联邦管区制度。治理俄罗斯这样一个庞大且复杂的国家需要处理好中央集权和地方分权的问题：俄罗斯各地区各民族的差异决定了不可能用一种模式进行治理，但过度分权给地方又不利于国家的统一与稳定。

因此俄罗斯的领导人必须在集权与分权之间掌握好度。如果说俄罗斯赋予联邦主体自治权是地方分权的体现，那么联邦管区的设置则是普京对中央集权的尝试。2000年5月13日刚上任的普京就签署总统法令宣布成立联邦管区。所谓联邦管区制度类似于我国古代在省级行政区之上设刺史或总督统管数省的模式：像清代的两广总督就管着广东、广西两个省份，两江总督就管着江苏、安徽、江西三个省份......

2000年俄罗斯成立了六个联邦管区：中央联邦管区(首府莫斯科)、西北联邦管区(首府圣彼得堡)、伏尔加联邦管区(首府下诺夫哥罗德)、乌拉尔联邦管区(首府叶卡捷琳堡)、西伯利亚联邦管区(首府新西伯利亚)、远东联邦管区(首府伯力城)。2010年增设北高加索管区(首府五山城)。克里米亚共投入俄以后俄罗斯联邦政府又于2016年将南部联邦管区和克里米亚联邦管区合并改组为新的南部联邦管理区(首府顿河畔罗斯托夫)。

在此以前州、区、共和国、直辖市就是俄罗斯最高一级地方行政区划，而俄罗斯境内的各大城市则是第二级行政区划。随着联邦管区的设置使俄罗斯的行政区划由二级制转变为三级制：在州、区、共和国、直辖市等联邦主体之上又出现了一级联邦管区。联邦管区最高行政长官作为联邦区总统全权代表的基本任务就是保证其辖区内宪法赋予总统的权限得以实施。

简单来说八大联邦管区的最高行政长官代表总统行使管辖区域内的一切行政管理。如果说州、区、共和国、直辖市等联邦主体的设置赋予了地方相对较高的自治权，那么联邦管区的设置则使得地方上最终的决策管理权仍得以掌握在总统手中。联邦管区作为俄罗斯目前最高的行政区划单位只设了8个。以俄罗斯国土面积之大平摊下来一个联邦管区管辖的面积高达200多万平方公里。

其实就算是俄罗斯的州、区、共和国、直辖市这些联邦主体的面积也不小。位于西伯利亚中部的雅库特共和国面积超过了310万平方公里。这不仅是俄罗斯最大的省级行政单位，而且也是全世界最大的省级行政单位。不过雅库特共和国的人口总量却只有不到100万人。事实上地广人稀的地方行政区面积往往较大在全世界几乎都是一种通例。大家不妨想想我国面积最大的几个省区有哪些。

新疆、西藏、内蒙古、青海这几个省区是我国陆地面积最大的几个省级行政区，但这个省区无一例外都是地广人稀的环境。又比如国土面积排名世界第二位的加拿大只设了13个省级行政单位，而国土面积排名世界第三位的我国却设了34个省级行政单位。加拿大的省份之所以这么少其实也和地广人稀的环境有关。同样国土面积排名世界第六位的澳大利亚也只设了8个省级行政单位。

当然俄罗斯漫长的国土跨度和稀疏的人口密度也确实对边疆地区的治理造成了一定影响。遥远的距离使俄罗斯始终无法摆脱基础建设和物流运输的恶梦。在上下游配套过程中的天量运费足以把俄罗斯一切依赖自由竞争的工商业扼杀到赔本破产。现在的俄罗斯就像是一个穷小子打肿脸充胖子住了500平的豪华别墅，可结果天天为物业费、采暖费、家政费这些成本糟心。

穷小子住豪宅发现装修的钱都不够，只好找了几间采光通风好的屋子草草收拾一下，剩下的屋子只好大门一锁，堆点杂物或干脆就不管了，然而却需要为此开支大笔的维护费用。事实上俄罗斯的西伯利亚及远东地区就类似于这样的杂物间。当然俄罗斯这个军事强国的领土即使是放在那里空着也没其他国家敢过来侵占。不过俄罗斯并没因此就放松对边疆地区在政治上、军事上、经济上的管控。

俄罗斯三大舰队之一的太平洋舰队就常驻远东地区。军队的常驻可以有力地保障俄罗斯的领土安全。远东地区由于开发时间相对较晚，加之自然环境也相对比较恶劣，所以迄今为止远东地区仍是俄罗斯境内经济发展最为滞后的地区之一。从1911年到2011年俄罗斯远东地区的人口已减少了大约22%。当俄罗斯远东地区的人口持续下降时来自东亚中、日、韩三国的农民和商人开始涌入这一地区。

十多年前普京就曾告诫远东地区的俄罗斯政府官员：“如果在不久的将来再不采取实际措施发展远东，那么再过几十年后远东的俄罗斯人口也许将只会说中国话、日本话和韩国话了”。事实上俄罗斯早就感受到了东亚经济的崛起，同时俄罗斯本身也想搭乘东亚经济腾飞的便车。这点在2008年的国际金融危机以后表现得更为明显。2011年俄罗斯创办了“远东和贝加尔地区发展基金”。

2012年俄罗斯又成立了远东发展部并在符拉迪沃斯托克举办了APEC峰会。2015年9月俄罗斯在符拉迪沃斯托克（海参崴）市举行了第一届东方经济论坛。俄罗斯举办该论坛就是为了扩大远东地区的开放程度，从而吸引外国资本注入以促进当地的经济发展。2016年、2017年、2018年、2019年俄罗斯陆续举办了第二届至第五届东方经济论坛。随着乌克兰危机以及西方的制裁愈演愈烈进一步助长了俄罗斯战略东移的倾向。