农村人居环境整治存在的困难与对策

随着经济社会发展水平不断提高，举国上下认识到必须实施乡村振兴战略，第一步，也是最重要、最迫切的一步，便是要加快农村人居环境整治，既要适应时代发展要求，又要保护传承乡村文化，探索农村人居环境整治机制，切实回应农民群众对良好生活条件的诉求和期盼，不断改善农村人居环境，让乡村聚敛人气，提高农民群众的生产生活质量与幸福指数，增进社会和谐。

（普宁市洪阳镇德安里古聚落——世界最大最气势的潮汕民居古村落）

01党和国家高度重视农村人居环境整治

2016年以来，中央一号文件连续加大了对农村人居环境整治的力度。党的十九大提出实施乡村振兴战略，确定了包括“生态宜居”在内总要求，强调开展农村人居环境整治行动。2018年的中央一号文件再次聚焦乡村振兴战略，提出实施农村人居环境整治三年行动计划。十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议，审议通过了《农村人居环境整治三年行动方案》。《农村人居环境整治三年行动方案》紧随一号文件发布，进一步说明了解决这一问题的重要性和紧迫性。

浙江省自2003年实施“千村示范、万村整治”工程，有力提升了浙江的乡村面貌、经济活力和农民生活水平，为我国开展农村人居环境整治、建设美丽中国、实施乡村振兴战略提供了实践经验。近日，总//书//记专门批复了浙江“千村示范、万村整治”工程，强调要因地制宜，精准施策，结合实施农村人居环境整治三年行动计划和乡村振兴战略，始终把全面推进农村人居环境整治放在实施乡村振兴战略、建设美丽乡村的突出位置，建设好生态宜居的美丽乡村，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感。

（普宁市广太镇富儿村湿地公园，原为一卫生死角）

02农村人居环境整治存在的困难

虽然改善农村人居环境的呼声时来已久，但各地取得成效不尽人意，有些地区甚至尚未真正推动，与全面建成小康社会的要求和农民群众的期盼还有较大差距，仍然是经济社会发展的突出短板。农村生活污水处理又是农村人居环境整治的薄弱环节，据住房和城乡建设部的城乡建设统计公报，到2016年末，我国行政村生活污水处理率仅为20%；尽管现在还没有到2017年末的准确数据，估计行政村生活污水处理率不会超过30%。这与《全国农村环境综合整治“十三五”规划》提出的2020年农村生活污水处理率≥60%目标尚有较大差距。

当前，农村人居环境整治主要遇到4方面困难。

一是普遍存在的搭便车、邻避和破窗心理，甚至成为一种社会心理，但各地程度不一。环境改善具有正外部性，不论是否出力，人人都能够享受环境改善的溢出收益，导致人们存在“搭便车”的心理，只想获取环境收益却不愿为环境改善而付出努力。环境治理设施建设存在邻避效应。农村污水垃圾处理是农村人居环境整治的重要内容，但污水垃圾处理设施是典型的邻避设施，谁都不愿意此类设施建在自家附近。此外，一些农民习惯了污秽的环境，见怪不怪，甚至更不珍惜环境，破罐子破摔，养成了“破窗”心理。

二是地理历史造成各地经济社会发展不平衡，各地各村情况千差万别。我国自然村多达200多万个，数量庞大且分散，地区差异大，各地人口、气候、地貌、习俗、传统、文化、心理、经济状况等千差万别。

（普宁市池尾街上坛村湿地公园，原为长满水浮莲的垃圾水塘）

三是村落空心化、老弱化和村集体经济弱化。许多农村人口外出打工，村中留住人口不到户籍人口的50%，一些经济欠发达村落的留守人口比例甚至低到20%左右，空心化现象严重，且留守人员多为老弱病残者，在改善人居环境方面心有余而力不足。此外，一些村集体经济日渐萎缩，有的村甚至完全没有集体收入，严重制约了公共基础设施建设和环境治理。

四是一些公共政策设计不接地气，让农村地区望而却步。农村污水垃圾治理是农村人居环境整治的重要且紧迫内容，但在政策设计时没有遵循因地制宜原则，基本上把城市政策移植到农村，使问题复杂化，不易被农民甚至当地政府接受，如农村垃圾治理提倡“村收镇运县处理”，尤其提倡规模化集中焚烧处理，放大了垃圾处理设施建设运行的邻避效应，增大了建设运维成本和社会成本，导致设施建设严重滞后，一些地区中心城区的垃圾处理能力严重不足，无力顾及农村垃圾处理事宜；又如农村污水处理提倡打包PPP，增大了管网建设费用，甚至管网建设费用大大高于污水处理设施建设费用，一些地区农村污水处理及配套管网建设成本飙升到人均1200多元以上，超出了农村的承担能力。凡此种种公共政策设计，不仅增大了处理设施的建设运维成本，还让人觉得污染物处理设施大可建在别的地方，在一定程度上使农村人居环境整治进程滞后。

上述4个方面既是农村人居环境整治滞后的原因，也是推动农村人居环境整治需要因地制宜、精准施策的原因。要改变农村人居环境整治滞后现象，推动农村人居环境改善，需因村施策，对症下药，采取切实举措。

（普宁市燎原街大员村湿地公园建设，

上图建设前臭水沟，下图建设后生态沟）

03加速推动农村人居环境整治的对策

首先，要发挥政府部门的主导作用。地方政府部门要提高认识，坚决打好农村环境整治攻坚战，不断提高农村人居环境建设水平，切实回应农民群众对美好生活的诉求和期盼，避免等靠要、“搭便车”心理和按兵不动等情况的产生。要采取切实举措，鼓励乡村自治、因地制宜、因村施策、分类治理和逐步改善，不搞一个标准一刀切，坚决去“城市化”，既要尽力而为，又要量力而行，防止治理设施“中看不中用”，避免出现“千村一面”的现象。政府部门要出台“以奖代补”的政策，减轻村集体经济负担，支持农村人居环境整治行动。

其次，要以综合治理破解邻避效应。以净化+绿化、美化、文化的人居环境综合治理替代单一的污染物治理，融污染物治理与休闲景观建设、社区建设于一体。例如，广东省普宁市综合考虑农村生活污水处理与水塘整治、村道建设、旧厕改造、绿化、村容村貌改善，小卖部、文化娱乐设施建设及景观建设等，把生活污水处理设施建设成多位一体的人工湿地公园和社区活动中心，融合了净化、绿化、美化和文化功能，取得了较好的整体效果，增加了环境治理的正收益，成功破解了环境治理设施的邻避效应。

第三，要群策群力解决治理资金难题。要加强宣传，树立农村人居环境整治理念，强化村民之间的良性互动，有钱出钱，有力出力，形成共同治理环境、珍惜环境的良好氛围。要发挥乡贤的作用，鼓励乡贤出谋献策，参与到农村人居环境整治过程中来。乡镇村一级还可出台措施，激励社会组织参与农村人居环境整治。政府部门除出台强制措施和奖励措施外，还要派专业人员指导农村人居环境整治工作的开展，解决乡镇村缺乏整治人才的实际困难，要防止盲目治理和治理设施不适用等情况出现。

第四，最重要的是务必做到复杂问题简单化、深奥理论浅显化，用农民熟悉能懂的语言表达，如用农民熟悉的化粪池代替农民听不懂的沉淀/厌氧消化池，而且，在规划设计阶段就必须采用与农民和农村地区的建设管理水平相当的方案，树立农民自建自管会建会管的信心。切勿把简单问题复杂化，讲一大堆农民听不懂的概念术语和标准数值，把农民搞得云里雾里一般，让农民失去听的兴趣，选择靠边站，甚至失去对政策技术及其执行者的信任；这正是导致农村生活污水处理难推动的主要原因，有关农村生活污水处理的文件中充斥着打包PPP和一堆城镇生活污水处理工艺技术术语，让农民和基层干部不知所云和不明所以。

总之，农村人居环境整治要以村自治为主，同时又需要村、社会和政府良性互动、共同治理，提高各级政府、村委、村民等主体的主动性、积极性和协调性，采用农村方式，包括适合农村的基本原则、工作路径、融资建设与技术模式等，因地制宜，因村施策，既尽力而为又量力而行，不搞一刀切，一步一个脚印地出实效，久久为功，让乡村净化、绿化、美化和文化起来，达至美丽乡村建设目标。

（普宁市大坝镇粮田村湿地公园建设，

上图建设前垃圾水塘，下图建设后人工湿地）

04普宁推动农村人居环境整治的实践经验

2017年以来，普宁市以妥善处理农村生活污水为基本任务，因村施策，建设示范项目，推动农村污水处理及人居环境综合整治，取得了群众满意的效果，走出了一条“政府支持，乡村自治，因村施策，综合治理”的普宁道路。目前已完成10余个农村污水处理及人居环境整治项目，多个项目在建设或筹建中。

政府支持。整合农办、污水办、住建、城管等政府职能部门力量，强化人居环境综合治理声势。出台以奖代补政策予以财力支持，更是动用各方力量予以智力支持，尽可能减轻村委和农民的负担。

乡村自治。政府应改变以往那种从上至下、政府包揽建设的支持方式，调动村委的主动性和掌控性，放手村委根据实际情况因地制宜，自建自管。

为此，一要建立绩效奖励制度，以奖代拨，以奖代补，以奖代建，给予验收达标的设施建设从优奖励，省掉立项报批及招投标等环节，减少建设投资、缩短建设工期，强化村自治。

二要发挥政府部门的主导作用，避免等靠要、“搭便车”心理和按兵不动等情况的产生。

因村施策。采取切实举措，鼓励因地制宜、因村施策、分类治理和逐步改善，不搞一个标准一刀切，坚决去“城市化”，既要尽力而为，又要量力而行，防止治理设施“中看不中用”，避免出现“千村一面”的现象。

普宁市在调查掌握人口密度、人口总数（户籍、常住人口）、人均污水排放量、污水水质、环境水质要求、经济社会发展水平（个人承担能力）等因素的基础上，权衡污水处理设施及其配套管网的建设、运行、维护费用和农民的经济、心理承担能力，提出了适合普宁农村生活污水处理及人居环境治理的工作路径、技术路线、建设运营模式和政府支持方式。

需要指出的是不搞一个标准不等于不要标准。推动村自建自管和因村施策，绕不过的门槛就是验收标准。就农村生活污水处理而言，一个棘手问题恰恰是目前没有国家层面的排放标准或指导意见，及没有国家层面的农村污水处理设施的设计、施工、评价、验收技术规范。这是一个大问题。

综合治理。以农村生活污水处理为基本任务，综合考虑水塘整治、村道建设、旧厕改造、文化娱乐设施建设、景观建设等，建设净化+绿化、美化、文化的人工湿地公园和社区活动中心，增加环境治理的正收益，破解环境治理设施的邻避效应。

特别注意以下几点：

分类处理。技术路线和工艺技术不搞一刀切。普宁人口分布和人均污水排放量极不平均，中心城区、平原农村地区和山区农村地区人口密度分别为8695人/平方公里、3015人/平方公里和386人/平方公里，其人均污水排放量分别为0.15立方米/人以上、0.1立方米/人左右和0.08立方米/人以下，再考虑到城乡经济收入差距较大，村集体经济薄弱等因素，普宁市把农村地区分成中心城区农村、中心城区周边已经城镇化的农村和中心镇区、纯农农村和敏感农村4类，原则上分别采用城市污水处理厂集中处理、管网收集连片处理、分散式处理和一体化污水处理装置处理（个别自然村例外）。

建设运营模式及财政支持方式不搞一刀切。中心城区的污水处理厂采用PPP模式建设运营，中心城区周边已经城镇化的农村、中心镇区和敏感农村的污水处理采用打包PPP模式建设运营，纯农农村的分散式处理设施由村委建设运营；财政支持方式亦根据建设运营模式做相应调整。

建设内容不搞一刀切。普宁市列出的人居环境整治内容清单包括污水垃圾处理、村道建设、民居穿衣戴帽、人畜分离、乡村文化建设等10余项，作为突破口，目前把农村污水处理设施建设当成一项基本任务和突破口，必须达标建设外，其余人居环境整治内容则根据村经济水平、村容村貌现状、地理条件、乡风民俗、农民愿望等实际情况由各村取舍，保障了既出人居环境整治的整体效果，又体现出群众当家做主的权力，提升了群众的满意度、获得感和幸福感。

（普宁市赤岗镇西林村西隐湿地公园建设，

上图建设前垃圾水塘和荒地，下图出具雏形的西林西隐绿苑）

附：熊孟清.普宁市农村人居环境整治的实践经验