耕地“非粮化”现象剖析与对策建议
声明：《中国土地》所刊载文章皆为原创。
面对新冠疫情引发的国际粮食市场不确定性加剧，牢牢守住国家粮食安全生命线的战略意义更加突显。笔者近期调研发现，基层对稳定粮食生产的极端重要性普遍认同；但也认为应差别化对待不同情况下的“非粮化”现象，且应与“藏粮于地”策略协同推进。
客观认识不同耕地
“非粮化”现象对粮食安全的影响
耕地“非粮化”与耕地“非农化”有着本质的区别：耕地“非农化”是因非农建设占用耕地，导致耕地失去耕作层而丧失了农产品生产功能，其生产能力具有不可逆性；耕地“非粮化”是耕作层并未完全消失，存在不同程度恢复粮食生产的可逆性。
笔者调研发现，不同的“非粮化”现象对粮食安全的影响也有较大差别。若按粮食生产能力恢复的难易程度划分，可依次分为：一是挖塘养鱼（包括稻田综合种养开挖水面），会造成耕作层彻底损失，需要大量的客土重造耕作层，才能恢复粮食生产能力；二是种植绿化花卉苗木，因花卉苗木出售需要带走大量表土，对耕作层的损伤很大，尤其是耕作层本身就比较薄的耕地，恢复粮食生产能力的成本高；三是种植速生杨、速生桉等根系发达的树种，既耗费土壤养分，又破坏土壤结构，对耕地粮食生产条件和环境的损伤大；四是种植茶叶、果树等根系相对不发达的灌木树种或中药材等其他多年生植物，对土壤结构及其理化特征有一定的影响，但粮食生产能力恢复相对比较容易，特别是灌排等农田基础设施比较齐全的精品果园，随时都可以恢复粮食生产能力；五是种植蔬菜、饲料、油料、糖料等经济作物，基本上对粮食生产能力没有影响，甚至合理的水旱轮作、用养结合，还有利于提升粮食生产能力，农民就普遍反映种植烟叶的耕地，下一年的水稻产量明显要比往年高出许多。
协同好耕地“非粮化”
与“藏粮于地”的关系
防止耕地“非粮化”与“藏粮于地”的目标异曲同工。“藏粮于地、藏粮于技”是我国实现粮食安全战略的重大举措。其中，“藏粮于地”强调通过高标准农田建设等措施，提升耕地的粮食生产能力。在粮食供给相对充足时，可把能生产粮食的耕地用于生产经济作物，满足人们对农产品多样化的需求；一旦粮食供给需求上升，可随时用于粮食生产。即把潜在的粮食生产能力藏于耕地之中，而不是把能生产粮食的耕地全部都种上粮食。防止耕地“非粮化”，也是要通过确保相应面积的耕地用于生产粮食来保障国家粮食供给，本质上与“藏粮于地”的思路是一致的。但如果不加区分地对所有耕地“非粮化”行为都采取“一刀切”的处置方式，就与国家推行的“藏粮于地”原则有所矛盾。
科学区分耕地“非粮化”现象与“藏粮于地”原则的吻合程度，很有必要。就耕地土壤的养分平衡与恢复而言，科学的耕作制度安排、适宜的作物轮作，有利于维持耕地的粮食生产能力。我国悠久的生产实践已形成各具地域特色的耕地轮作种植传统，如禾谷类作物与豆类作物、旱地作物与水田作物等轮换种植，可以调节土壤理化性状、改良土壤生态，做到用养结合，实现耕地地力的长期维持与提升。那些有利于保持粮食生产能力的短期“非粮化”行为，符合国家“藏粮于地”原则；而那些对耕作层产生破坏的“非粮化”行为，就违背了“藏粮于地”原则。因此，笔者建议，对于前者，可以允许不同程度地存在；但对于后者，则必须采取有力措施坚决制止。特别要指出的是，南方的耕地抛荒并不符合“藏粮于地”原则，这是因为南方的光、温、水条件好，林草长势强，几年的抛荒就改变了耕地粮食生产的基本土壤条件。
耕地的粮食生产安排要张弛有度。作为人口第一大国，我国每年粮食消费是巨大的刚性需求。确保常年粮食种植面积、提供稳定的粮食供给，是国泰民安的内在要求，但这并不意味着要把所有耕地每年都必须种粮。我国长期的耕地高强度利用，已使不少耕地地力消耗过大，地下水开采过度，农业资源环境已不堪重负。适当的耕地轮作休耕，不仅可以有效地缓解耕地的生态疲惫，也可以优化种植结构，满足人们的多元化消费需求，有利于提升农业供给体系的质量和效率，且急需时粮食能够产得出、供得上，发挥出“藏粮于地”的战略作用。
差别化应对耕地
“非粮化”现象的对策建议
科学划分耕地“非粮化”的类别。一是要严格区分耕地“非粮化”与“非农化”行为的差异。凡是以地面硬化、破坏耕地耕作层的占用耕地建设，都应视为耕地“非农化”行为，应严格按相关规定处理。二是系统梳理各种耕地“非粮化”行为，根据对耕作层的破坏及其粮食生产能力恢复的难易程度，以及对耕地安全的影响程度，分门别类地进行类别划分，明确每个类别的确切内涵与划分标准。
制定差别化管制措施与处置办法。在明确耕地“非粮化”类别的基础上，结合“藏粮于地、藏粮于技”的粮食安全原则，以及国家开展耕地轮作休耕制度试点的文件精神，科学制定每个类别的管制措施与处置办法。如，对于类似挖塘养鱼彻底破坏耕作层的行为，特别是在永久基本农田内出现的类似行为，应严格禁止并责令其恢复原状；对于会带走大量表土或破坏土壤理化特征、严重影响粮食生产能力的行为，应严格控制并制定相应的土壤保护措施；对于有利于恢复耕地地力的耕地轮作种植行为，则应有计划地给予适当鼓励。
切实提高粮食生产积极性。家庭承包责任制实行以来，农民有选择种植作物的自由，都趋向于种植经济效益高的作物，而种粮效益低是公认的事实。调研中，江西赣南村民反映传统的农户非规模化经营的粮食年纯收益在200~500元/亩，脐橙年纯收益6000元/亩，花卉年纯收益2000元/亩，大棚蔬菜的年纯收益高达2万元/亩。对此，地方政府只能把落实粮食种植面积作为政治任务来完成。为了保证应有的粮食种植面积，不得不加大政府对农民种粮的补贴激励力度，比如免费提供良种、秧苗、化肥等。而传统农业县往往是财政小县，财政压力本身就很大。因此，笔者建议，国家进一步加大对粮食主产区和粮食生产者的经济激励政策，既要提高地方政府激励粮食生产的内生动力，也要提高经营者的粮食生产积极性。
兼顾农业生产区位要求与传统特色产业。人们对农产品需求是多方面的，有些农产品的生产供给受市场需求影响，如城市居民对蔬菜的巨大需求，客观上要求城郊农田以种植蔬菜为主。另外，不少地方传统农业产业经过长期的发展与打造，成为了当地的经济支撑产业。如江西南丰蜜桔、赣南脐橙，都是国家地理标志产品，在当地国民经济中占据着举足轻重的地位，也在全国同类产品市场中有着无可替代的份额。因此，建议兼顾农业生产区位要求与传统特色产业的发展现状，区别化对待类似非粮食作物的种植行为。
（作者为江西农业大学研究生院院长）
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