行政处罚法研究十五：行政处罚后，当事人仍不改正，还能处罚吗？
案情简介：2019年1月1日，市场监管部门对当事人2017年1月1日至2018年12月31日之间的不执行政府指导价违法行为进行了行政处罚。2021年11月1日，发现当事人没有改正，一直在从事该违法行为，且发现当事人2016年1月1日至2016年12月31日之间也存在不执行政府指导价的违法行为。
问题1:市场监管部门能不能对处罚后的违法行为再处罚？是否违反“一事不再罚”原则？
问题2:市场监管部门能不能对处罚前的违法行为再处罚？是否违反“一事不再罚”原则？
一、对处罚后的违法行为可以再处罚
当事人不执行政府指导价的违法行为是一种连续性违法行为，始于2016年1月1日，一直持续到现在。《国务院法制办对湖北省人民政府法制办<关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示>的复函》（国法函［2005］442号）中对连续性违法行为下了定义：“是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形”。
有人会提出疑问：对连续性违法行为，应视为同一个违法行为，市场监管部门2019年1月1日已经对当事人进行了处罚，再处罚是否违反“一事不再罚”原则？
不违反，因为当事人的连续性违法行为，已被前一次处罚“切断”，以2019年1月1日为界限，之前是一个行为，之后又是一个新行为。
可是，行政处罚这种“切断”的效力，从法律条文中找不到具体的依据，而是基于常理和法理。假如行政处罚不能“切断”连续性违法行为，就会出现一个悖论：当事人被行政处罚了一次以后，就相当于得到了“免罚金牌”——可以安然无忧地继续从事同样的违法行为了。
《国务院法制办对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》（国法函[2006]273号）中说，“你局提出：虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的，视为违法行为的继续状态。如果违法的公司纠正其违法行为，并达到公司法规定的条件，且自该纠正行为之日起超过两年的，则不应再追究其违法行为。这一理解是与行政处罚法的规定相一致的，我们没有不同意见”。
这个复函说明了对违法行为的“纠正”能够“切断”连续性违法行为。“纠正”分为“主动纠正”和“被动纠正”。“主动纠正”就是复函中所说的“违法的公司纠正其违法行为”，“被动纠正”复函中没提，指的是行政机关发现违法行为后，责令其改正并给予行政处罚。
有人会问了，责令改正或行政处罚后，当事人仍不改正，其违法行为依然处于连续状态，并没有被“切断”？这里的“切断”是一种法律拟制，就像将连续性违法行为拟制成一个违法行为一样。责令改正也好，行政处罚也好，行政机关都对当事人的行为作了违法性评价，并告知了当事人，当事人已经知悉其行为违法，在法律上给予当事人“自我了断”违法行为的机会。
执法实践中，责令改正有的是在行政处罚之前的调查过程中，有的和行政处罚决定同时下达，有的是行政处罚的前置程序——轻微违法行为改正了就不处罚，不改正的才处罚。那么，“切断”的时间节点以责令改正为准？还是以行政处罚为准？
一般情况下，应以行政处罚为“切断”的时间节点。第一，如果在行政处罚之前的调查过程中责令改正，这种责令改正是一种为了防止继续发生危害后果的临时紧急措施，调查终结后的行政处罚才是对违法行为的最终法律评价。
第二，如果责令改正和行政处罚同时下达，则二者时间节点一致，无争议。
第三，如果责令改正是行政处罚的前置程序，如果当事人改正了，则具有和“主动改正”相同的“切断”效力，此时不再进行行政处罚；如果当事人拒不改正，则触发行政处罚——将责令改正前后的违法行为一并进行处罚，所以此时行政处罚才是“切断”的时间节点。
有个例外情况：《环境行政处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”。这里“切断”的时间节点是以责令改正期限届满为准。
二、对处罚前的违法行为不应再处罚
即案例中的2017年1月1日之前的违法行为，不应再处罚。有人会有疑问了，这一段违法行为并未被处罚，岂不是“逍遥法外”了？
我们反向推理：如果再对2016年1月1日至2017年1月1日这段违法行为进行处罚，第一，违反了“一事不再罚”原则。如前所述，2019年1月1日的处罚将该连续性违法行为一切为二，之前的2016年1月1日至2018年12月31日的违法行为视为一个行为。虽然行政机关只对2017年1月1日至2018年12月31日这后半段作出了处罚，但是如果再对2016年1月1日至2017年1月1日这前半段处罚，就是对同一违法行为作出两次相同的处罚。
第二，违反了信赖保护原则或合理期待原则。行政相对人在接受国家公法制裁之后，会产生相信自己不会因为同一行为再受追究的信赖利益或合理期待，行政机关不应破坏这种信赖或合理期待，否则会使行政相对人处于惶惶不可终日的恐惧之中——不知道行政机关什么时候再来罚一下。
第三，还要考虑追责期限的问题。《行政处罚法》规定，连续性违法行为从行为终了之日起算追责期限。前一个违法行为的终了之日，即处罚之日——2019年1月1日，已经超过两年的追责期限。
有人提出，可以撤销2019年1月1日的处罚——也就不存在“切断”了，重新对当事人2016年1月1日至今的整个连续性违法行为进行处罚，不就完美解决了吗？这又违反了行政行为的确定力原则——行政行为一经确定，除非有法律、法规规定，行政机关不能再任意变更其内容——这也是信赖保护原则和合理期待原则的基础。
行政行为——特别是对行政相对人权益有重大不利影响的行政处罚——不能朝令夕改，行政相对人基于对行政行为确定力的信任，得以安心从事生产生活。如果行政行为可以任意被撤废，整个社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到严重破坏。即使是出于公共利益的紧急需要,依法必须撤废行政行为时，也应对公民、法人和其他组织因撤废造成的损失给予相应的补偿。
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宣宾老师答疑录|第十集
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