以新型城市规划破解城市生态危机丨改革纵横

城市是现代人类生活的主要家园，是自然—经济—社会复合体，大自然在长期演化过程中孕育了人类社会和现代城市。工业革命以来大规模的工业化和城市化，给大自然造成巨大破坏，也给城市发展带来生态危机，影响城市的宜居性、安全性，威胁城市可持续发展。要解决我国城市生态危机，建设美丽宜居城市，必须秉持“人与自然和谐共生”的理念，树立城市发展的系统观、动态观和科学观，通过新型城市规划对城市进行绿色、人文和智慧化改造，并以新型城市发展绩效评估制度为保证，逐步打造人与自然和谐共生的美丽城市。

一、工业化促进了城市和城市群的形成

随着近代科学技术兴起，蒸汽机的出现，拉开了轰轰烈烈的工业革命序幕。伴随工业化推进，社会生产力得到快速提升，农业出现了劳动力剩余，与此同时工业发展也需要大量劳动力，在拉力和推力共同作用下，乡村人口向城镇集中，城镇化快速推进，城镇的空间近邻性带来聚集经济和规模经济。聚集经济形成学习效应，促进知识增长和技术创新，进一步提高了全要素生产率，社会物质财富也得到快速增加。同时，城镇基础设施和公共服务的共享，也带来规模经济，尤其是大城市因沉淀较多的投资存量，聚集经济与规模经济均比较明显，因而在城镇化中后期会出现大城市化现象。更为重要的是，工业革命带来的生产力提升，使有限的土地能养活更多的人口，同时随着医学技术进步，人口预期寿命延长，人口快速增加。据统计，1800年—1914年，欧洲人口由1.9亿增加到4.6亿，同期美国人口由500万增加到1亿人。这一时期，欧美发达国家城市化快速推进，一半以上的人口居住在城市。

目前全球已经形成欧洲西北部城市群、美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、美国西部太平洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、我国长三角城市群、粤港澳大湾区城市群和京津冀城市群等。这些世界级城市群所在区域的共同特点是依托大江大河或湖泊、海洋等大型水体，拥有广袤平原和宜居的自然环境。这说明城市分布遵循“逐水草而居”的规律，在千百年来的发展演化过程中，逐渐形成了大中小城市与村镇相结合的人类聚落“金字塔”体系，完美地镶嵌在区域大自然本底之上，构成了人与自然和谐共生的美丽画卷。

然而，240多年的工业化和城市化，造成了一系列生态问题。化石能源的大量使用，导致大气中二氧化碳等温室气体快速增加，2018年大气中二氧化碳浓度达到407.8ppm（百万分之一），是1750年的147%，气温也升高了1度左右。气候异常明显，极端天气事件增多。同时，资源不合理开发和使用，造成严重的水体和土壤污染、土地荒漠化加剧和生物多样性减少，给人类工业化发展模式敲响了警钟。尤其是作为主要人类社会载体的城市面临较大的生态危机，亟待建设人与自然和谐共生的新型城市。

二、我国城市发展面临的生态危机

在全球环境变化的大背景下，城市面临着一系列影响可持续发展的生态危机。就我国而言，改革开放以来城市快速发展，城镇化率由1978年的17.92%提升到2020年的63.89%，年均提升近1.1个百分点。随着城市规模和数量快速扩张，城市生态环境失衡，城市生态安全问题日益凸显，亟须采取有效的应对措施，加强韧性城市建设，维护城市生态安全，通过绿色、智慧、人文等新型城市建设，打造人与自然和谐共生的美丽城市。

从我国城市化和城市发展的过程可以看出，目前我国城市生态安全面临的主要挑战是“面对日趋频现的自然灾害，如何保障城市生态安全”，具体表现在以下方面。

生态安全面临挑战，各种资源环境问题凸显。改革开放以来，我国始终坚持以经济建设为中心的基本路线，在城市化和工业化快速推进过程中忽略了生态环境的重要性，导致资源过度开发，超过了生态环境承载力，城市生态系统内生态链出现断链，导致城市自然灾害频发。一是雾霾、沙尘暴等大气污染问题。前些年由于小汽车快速进入家庭，汽车尾气加上工业排放等多重因素影响，城市大气质量迅速下降，雾霾天气频发，给城市出行和居民身体健康带来极大威胁。在北方冬春交接季节还曾多年遭受沙尘暴影响。沙尘暴是土地荒漠化衍生出的自然灾害，尽管我国北方近20多年来通过协调“人地关系”，土地荒漠化得到有效治理，沙尘暴有所减轻，但由于周边邻国输入沙尘影响，导致沙尘暴卷土重来。2021年3月，我国北方城市再现多年未见的沙尘天气，严重影响了市民正常生活和出行，也威胁着居民的身体健康，这也再一次警示城市生态安全必须站在区域乃至国际视角来考虑。二是暴雨、洪涝问题。2021年7月，河南遭遇特大暴雨，郑州等多个中心城市发生洪涝，造成人民生命财产重大损失，警示我们必须注重自然生态系统保护，加强防灾抗灾能力建设。三是城市水资源面临短缺和城市生活用水严重污染等问题。我国北方城市地下水超采严重，资源性缺水问题突出，国家通过“南水北调”、再生水的开发利用等一系列举措来缓解城市水资源短缺。就全国而言普遍存在严重的水质问题，生活垃圾等各种废弃物持续形成水污染源，造成城市水生态环境质量下降，威胁食品安全和人民身心健康。四是资源枯竭和环境恶化威胁着资源型城市的可持续发展。新中国成立后，随着工业化推进，形成了一大批石油、煤炭、钢铁、有色冶金等资源型城市，这些“因矿而兴”的资源型城市，在新发展背景下亟待明确新的城市定位，实现发展方式转型。

城市空间布局高度聚集，基础设施功能不够完善。随着我国城市化进程快速推进，城市常住人口，特别是大城市人口增多，带来一系列生态安全难题。一是城市空间聚集隐患。许多新建城区的住宅区成了拥挤不堪、遮天蔽日的“笼子楼”“握手楼”。不仅影响城市美观，也存在许多安全隐患。这次新冠肺炎疫情突发暴露了过度聚集的弊端。二是地铁、排水等城市地下基础设施规划建设不够科学。我国地铁发展迅速，地下线路四通八达，每逢暴雨天气，路面常会出现大量积水，有些积水涌入地铁后，因地铁地下排水设施不足，给人民生命财产安全造成巨大威胁。三是生态环境建设滞后。市场经济主导下的城市建设，开发商为了获得较高的商业利润，尽量加大容积率，许多城市绿地空间极为狭小。

我国城市生态危机的成因，可以归结为以下四个方面。

首先，快速城镇化带来了生态安全隐患。与世界其他发达国家的城市化过程相比，中国的城市化起步较晚，但发展迅猛，主要体现在，一是速度快，城市人口规模急剧扩大、城区面积快速扩张。城镇人口由1981年的2亿人增加到2020年9亿人，净增7亿人。同时，城市（不包括建制镇）建成区面积由0.74万平方公里扩展到5.22万平方公里，扩展了7倍。二是规模大，主要体现在城市数量上。中国是目前世界上拥有大城市数量最多的国家。截至2018年，中国已有88个城市人口规模超过500万人，人口规模超过1000万的超大、特大城市有16个，重庆、上海、北京和成都4个城市的人口规模已超过2000万。三是资源能源消耗高，主要体现在人均资源消费、能源消费和污染排放方面。中国城市居民人均日生活用水量一度高达220升，远高于欧盟国家的150升。更为严峻的是，我国城市化过程中忽略了城市生态同步建设，导致城市生态环境破坏日益严重，威胁着城市的生态安全和可持续发展。

其次，人口过度聚集加大了城市生态压力。“七普”人口统计数据显示，我国人口进一步向长三角、珠三角和京津冀聚集，加大了这些地区城市的生态压力。京津冀与华北地区城市水资源保障与城市洪涝问题突出，沙尘暴、雾霾等大气质量改善任重道远。长三角城市群水污染与水生态问题亟待治理，修复任务艰巨。珠三角围绕珠江河口湾形成的粤港澳大湾区密集城市群，土地开发强度过大，酸雨和近海海域赤潮频发，造成生态环境功能严重退化。随着气候变化所致的极端天气现象增多，城市生态安全压力较大。同时，黑臭水体、大气污染（以臭氧为首要污染物）、土壤污染治理仍然任重而道远。

再次，全球环境变化加剧城市生态危机。工业革命以来，大量化石能源使用，温室气体排放量超出生态循环形成的自然自净力，气候变暖和极端天气增加导致台风、洪涝、冰雪、沙尘暴、干旱等自然灾害频现，这对我国近40年快速建成的“速生城市”更为不利，可谓“雪上加霜”，进一步加大了城市生态风险。

最后，城市生态管理体系建设亟待完善。过去几十年我国城市建设重点在基础设施投资和房地产开发，主要注重城市的经济属性，对城市生态建设、生态安全的重视不够，尚未形成从规划、建设到运维的城市生态安全体系。地方城市政府“头痛医头、脚痛医脚”的应对举措，在突发自然灾害面前束手无策。近些年来，频现的飓风、洪水、地震等生态灾害造成了巨大的生命财产损失，警示我们必须高度重视城市生态安全问题，加强城市安全体系建设。

三、加快建设新型未来城市

建设新型未来城市，要对城市进行生态化改造，建设“城市—自然”有机复合的韧性城市、美丽城市，采取有效措施缓解快速城镇化过程中出现的城市生态危机，进而促进城市健康可持续发展，为人民美好生活提供美丽家园，为全面建成社会主义现代化强国和城市高质量发展奠定基础。

以新型城市规划引领城市健康发展。在数字文明和生态文明新时代，要运用大数据、人工智能、城市模拟等现代信息技术，全面开展城市智慧规划，优化城市空间布局，构建城市生产、生活和生态安全新格局，促进生态与经济协调发展，保障城市宜居安全。一是以科学评估和“多规合一”引导城市健康发展。在城市化中后期，特别是人口总量达峰后，人口将在各城市之间优化分布，各城市在争夺高质量人口时会出现“零和博弈”现象。新型城市总体规划要充分利用城乡系统模拟技术，确定以城市资源环境承载力和城市发展潜力为基础，顺应城市发展规律，确定城市发展规模，优化全国城市规模结构。要充分发挥特大城市以及环境宜居城市、历史文化名城的人口吸纳潜力，予以较多的建设用地空间。同时，也要科学评估人口过度膨胀的超大城市、资源枯竭城市、人口收缩城市的发展趋势，做好减量规划。二是科学划定各类城市用地边界。充分考虑城市地貌、水文和生态条件，划定宜建区、生态区、缓冲区等城市主体功能区。在确保提升城市整体生态系统服务功能的同时，防止诱发新的生态环境问题。科学划定城市增长边界，协调城市空间增长与生态保护之间的矛盾，从而在确保生态资源得到有效保护的前提下满足城市发展的需求。建设“大集中、小分散、多组团”的城市群落新格局，形成以超大、特大城市为核心，大中小城市与村镇协调发展的城乡聚落体系。科学划定城市生态保护红线，严格管控边界，避免建设用地侵占原有生态用地，狠抓重点生态功能区保护红线的划定方法，牢牢兜住城市生态安全底线。

以“城市双修”为重点推进旧城改造。把“生态修复、城市修补”的“城市双修”工作同旧城改造、新城开发结合起来。一是实施城市更新行动，补全城市短板。针对过去几十年我国城市建设过程中存在的公共设施、道路交通、绿地与广场等用地严重不足的结构性失衡状态和城市功能严重缺失的现状，通过目前开展的城市更新行动，补齐城市功能的缺失。二是加大城市区域环境建设。加快生活污水、垃圾处理、土地污染等设施建设进程，恢复重建城市生态环境系统，修复城市所辖区域生态系统，培植城市发展所依托的区域根基，发展公园城市、山水城市，积极打造城景交融的美丽城市。

建设生态智慧人文城市。在创新驱动发展和实现“双碳”目标下，大力发展绿色循环低碳经济，通过智慧城市建设，推进资源节约、环境友好的生态城市建设。一是调整城市产业结构，促进能源结构转型升级，加快构建绿色循环产业链。借助数字经济发展，构建现代产业体系，优化产业布局，打造绿色智慧园区。大力发展新能源、新材料、生物医学、新信息技术等战略新兴产业，以及文化创意产业、现代服务业等。二是完善绿色出行交通体系。随着新能源汽车的快速发展，政府可以通过加大政策补贴鼓励购买新能源汽车，从而减少化石能源的消耗和对城市环境污染，继续加大投资建设无缝衔接的公共交通体系。三是加快发展城市绿色节能建筑。在新城建设和旧城更新改造过程中，通过转变传统建筑模式，发展循环、节能的第四代绿色建筑，有效使用环保节能产品，降低城市环境污染和能源消耗，打造绿色低碳的人居环境。四是加快推进城市基础设施智能化。一方面是建立起空天一体化信息网络，依靠智慧驱动城市发展，将城市生态安全基础设施与智慧城市建设相结合。另一方面是科技赋能城市生态安全管理。利用物联网、大数据、人工智能、AR/VR等新技术手段，发展科技赋能城市智慧管理，提高生态安全管理的效率。五是注重人文发展。挖掘城市历史，传承城市文脉，弘扬城市精神，加大古迹保护，提高居民素养，激励人才创新。

加快构建城市健康发展绩效评估机制。“十四五”时期，国家应该进一步加快构建城市健康发展绩效管理机制。我国地域辽阔，自然条件多样，城市区域之间发展也极不平衡，因此各城市应该结合本地特点，建立新型城市发展绩效量化评级制度。国家应制定因城而异的城市发展绩效评估政策，废除每个城市都要做大做强的“一刀切”绩效评估体系，引导城市健康发展。

（作者刘治彦，中国社会科学院国家未来城市实验室主任、生态文明研究所二级研究员）

责任编辑：胡秀荣