以案说法:担心环境受影响，可以起诉撤销项目选址意见书吗？(中国自然资源报20211215)
案情
2019年6月，某市江东新区靠江村村民汪某等人收到某生态农业公司退租通知。该公司租用汪某等村民丘陵山地已近10年，用于种植热带水果，因租地合同即将到期，又听闻该市生活垃圾分类处理与循环利用科普中心项目选址距汪某等人承包地约1.3公里，决定调整公司的种植基地，不再续租。
2019年8月，汪某等村民通过申请政府信息公开，获取了上述项目的建设项目选址意见书。他们向市自然资源局提出，项目建设存在环境风险，该局在核发建设项目选址意见书时未征求村民意见，也没有对居住在附近的村民房屋及土地实施征收，在程序和实体上均违法，要求撤销项目的建设项目选址意见书，市自然资源局拒绝了该要求。
2019年9月，汪某等村民向该省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅复议维持了建设项目选址意见书。汪某等村民不服，向市中级人民法院起诉了市自然资源局与省自然资源厅，请求撤销涉案建设项目选址意见书和行政复议决定书。
分歧
选址意见书在项目建设程序中的作用以及是否对现状土地上的权利人产生实际影响，是各方争论的焦点。
汪某等村民认为，生活垃圾分类处理与循环利用科普中心项目会导致大量生活垃圾在他们的居住地附近堆积，项目建成后，他们将生活在噪音、灰尘以及充满垃圾恶臭环境中；而建设项目选址意见书核发后他们的土地也没有被征收。该项目选址将严重影响到他们的正常生活，理应取消。
市政局认为，该项目是该市首个生活垃圾分类协同处置基地，主要服务于江东新区，用地已经纳入市区环境卫生设施专项规划，面积约25亩，可解决江东新区的生活垃圾处理难题。项目完成论证后，将报市发改委申请立项。
市生态局认为，项目建成后，将形成一个资源再生中心，有助于提高该市的生活垃圾循环利用率，是为广大市民谋福利的好事，目前正在组织对该项目的环境影响报告书的评审。
市自然资源局认为，该项目用地半径1公里范围内无居民小区，符合城乡规划要求，属于城市建设用地分类中的环卫设施用地，市政局在取得市发改委对项目建议书正式批复后，提出选址申请，自然资源局经严格审查，并依照法定的依据和程序核发了项目的选址意见书并无不妥。
市发改委认为，自己尚未收到该项目立项审批申请，无法确定是否准予。
审判
该市中级人民法院审理认为，选址意见书仅是对建设项目的地址、初步用地范围和有关规划要求提出意见，并不具有涉及他人的法律效力和行政执行力，也并不直接对原告权利义务产生实际影响，故市自然资源局作出选址意见书的行为不属于《行政诉讼法》的受案范围，汪某等村民不具有原告主体资格，驳回其起诉。汪某等村民不服上诉到该省高级人民法院，依然被裁定驳回。
评析
选址意见书是自然资源管理部门依法作出的有关建设项目选址和布局的法律凭证，其是否可诉可从以下几个方面分析。
要点一：选址意见为决策参考，不决定项目实施
《城乡规划法》第36条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。可见，选址意见书是建设项目报送有关部门批准、核准前，自然资源主管部门对建设项目选址情况出具的意见，是有关部门批准、核准建设项目的决策参考，并不直接决定建设项目的实施与否。从实践看，选址意见书的基本要素包括了建设单位的名称、依据、拟选位置、用地面积、建设规模等基本情况，仅是一些特定项目的前期工作中的规划意见，尚未进入项目启动实施的阶段。
本案中，市自然资源局核发涉案选址意见书后，汪某等村民诉请保护其环境利益。但其房屋及土地既未在选址意见书范围内，也不在规定的300米环境防护范围内，且核发选址意见书并不能决定项目实施，环境利益也非核发选址意见书时需要重点审查要素，其主张的环境利益保护问题，应在环保部门进行建设项目环境影响报告书审批时核查，显然其以侵犯其环境利益为由，要求撤销选址意见书不能成立。
要点二：选址阶段未实质建设,不改变土地权利
从项目建设的生命周期来看，即便项目取得了选址意见书，仍处于前期论证阶段，项目能不能成立、能不能启动都属尚未确定状态，项目在拟选址的土地上启动建设，需要通过项目立项、用地批复等程序，之后才能改变该土地使用权的现状。而只有具体行政行为的实施确实对当事人的土地使用权或者地上建筑物所有权产生实际影响了，方可提起行政复议或者行政诉讼。
本案中，汪某等村民起诉的第二个理由是选址意见影响其土地承包以及征收安置的权益，但他们既不是生活垃圾分类处理与循环利用科普中心用地的权利人，也不是项目建设单位，项目也未到建设阶段，市政局并未取得选址意见书所指向的建设用地使用权。汪某等村民与生态农业公司在土地承包过程中产生的纠纷与市自然资源局核发选址意见书的具体行政行为没有利害关系。
要点三：选址意见未侵犯相对人环境权，不符合起诉条件
选址意见书作为其他部门进行项目批准的依据之一，并不直接增加或减少相关单位或个人的权利义务。汪某等人既不是案涉建设项目选址意见书的行政相对人，亦不是与该行为具有法律上利害关系的当事人，不符合《行政诉讼法》规定的起诉条件。
本案中，生活垃圾分类处理与循环利用科普中心的选址意见书并不直接对汪某等村民权利义务产生影响，他们以环境利益受到侵犯、影响其土地承包以及征收安置的权益等原因为由，起诉市自然资源局核发选址意见书的行政行为，不具有原告主体资格。
生活垃圾无害化、减量化、资源化处理是现代城市贯彻绿色发展理念、推动节能环保的重要内容，建设生活垃圾分类处理中心项目集中处理生活垃圾，是有效缓解垃圾处置压力建设生态宜居城市的重要手段。然而，生活垃圾分类处理中心项目这类环卫设施用地选址中的纠纷却十分棘手，最为常见的是以侵权为由要求撤销选址意见书。
目前，出具选址意见是在自然资源管理部门职能范围内，需要正确理解选址意见的属性及作用，从而有效应对选址纠纷问题。选址意见的目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考，从核发选址意见到建设项目开始实施之前，仍需完成其他审批、核准、许可程序，仅凭选址意见书不能直接决定建设项目的实施与否，也不会改变土地和地上建筑物的权属现状，更不会侵犯相关环境利益，选址意见书不对其他人的权利义务产生实质性的影响。实践中，出现了相关当事人在没有提供证据证明选址意见书致使其合法权益遭侵害情况下，以其环境权益、承包权等受影响为由主张选址意见书侵犯其权益的情况，这是无法获得法院支持的。法院在判断当事人是否为选址意见书的行政相对人时，主要考量是否有充分的证据证明选址意见书对其合法权益产生实际影响，其主张的利害关系是否有充分的事实和法律依据。当然，自然资源管理部门在履行选址意见职能时，亦应依法履行相应程序，避免出现程序性的问题。
2019年6月，某市江东新区靠江村村民汪某等人收到某生态农业公司退租通知。该公司租用汪某等村民丘陵山地已近10年，用于种植热带水果，因租地合同即将到期，又听闻该市生活垃圾分类处理与循环利用科普中心项目选址距汪某等人承包地约1.3公里，决定调整公司的种植基地，不再续租。
2019年8月，汪某等村民通过申请政府信息公开，获取了上述项目的建设项目选址意见书。他们向市自然资源局提出，项目建设存在环境风险，该局在核发建设项目选址意见书时未征求村民意见，也没有对居住在附近的村民房屋及土地实施征收，在程序和实体上均违法，要求撤销项目的建设项目选址意见书，市自然资源局拒绝了该要求。
2019年9月，汪某等村民向该省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅复议维持了建设项目选址意见书。汪某等村民不服，向市中级人民法院起诉了市自然资源局与省自然资源厅，请求撤销涉案建设项目选址意见书和行政复议决定书。
分歧
选址意见书在项目建设程序中的作用以及是否对现状土地上的权利人产生实际影响，是各方争论的焦点。
汪某等村民认为，生活垃圾分类处理与循环利用科普中心项目会导致大量生活垃圾在他们的居住地附近堆积，项目建成后，他们将生活在噪音、灰尘以及充满垃圾恶臭环境中；而建设项目选址意见书核发后他们的土地也没有被征收。该项目选址将严重影响到他们的正常生活，理应取消。
市政局认为，该项目是该市首个生活垃圾分类协同处置基地，主要服务于江东新区，用地已经纳入市区环境卫生设施专项规划，面积约25亩，可解决江东新区的生活垃圾处理难题。项目完成论证后，将报市发改委申请立项。
市生态局认为，项目建成后，将形成一个资源再生中心，有助于提高该市的生活垃圾循环利用率，是为广大市民谋福利的好事，目前正在组织对该项目的环境影响报告书的评审。
市自然资源局认为，该项目用地半径1公里范围内无居民小区，符合城乡规划要求，属于城市建设用地分类中的环卫设施用地，市政局在取得市发改委对项目建议书正式批复后，提出选址申请，自然资源局经严格审查，并依照法定的依据和程序核发了项目的选址意见书并无不妥。
市发改委认为，自己尚未收到该项目立项审批申请，无法确定是否准予。
审判
该市中级人民法院审理认为，选址意见书仅是对建设项目的地址、初步用地范围和有关规划要求提出意见，并不具有涉及他人的法律效力和行政执行力，也并不直接对原告权利义务产生实际影响，故市自然资源局作出选址意见书的行为不属于《行政诉讼法》的受案范围，汪某等村民不具有原告主体资格，驳回其起诉。汪某等村民不服上诉到该省高级人民法院，依然被裁定驳回。
评析
选址意见书是自然资源管理部门依法作出的有关建设项目选址和布局的法律凭证，其是否可诉可从以下几个方面分析。
要点一：选址意见为决策参考，不决定项目实施
《城乡规划法》第36条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。可见，选址意见书是建设项目报送有关部门批准、核准前，自然资源主管部门对建设项目选址情况出具的意见，是有关部门批准、核准建设项目的决策参考，并不直接决定建设项目的实施与否。从实践看，选址意见书的基本要素包括了建设单位的名称、依据、拟选位置、用地面积、建设规模等基本情况，仅是一些特定项目的前期工作中的规划意见，尚未进入项目启动实施的阶段。
本案中，市自然资源局核发涉案选址意见书后，汪某等村民诉请保护其环境利益。但其房屋及土地既未在选址意见书范围内，也不在规定的300米环境防护范围内，且核发选址意见书并不能决定项目实施，环境利益也非核发选址意见书时需要重点审查要素，其主张的环境利益保护问题，应在环保部门进行建设项目环境影响报告书审批时核查，显然其以侵犯其环境利益为由，要求撤销选址意见书不能成立。
要点二：选址阶段未实质建设,不改变土地权利
从项目建设的生命周期来看，即便项目取得了选址意见书，仍处于前期论证阶段，项目能不能成立、能不能启动都属尚未确定状态，项目在拟选址的土地上启动建设，需要通过项目立项、用地批复等程序，之后才能改变该土地使用权的现状。而只有具体行政行为的实施确实对当事人的土地使用权或者地上建筑物所有权产生实际影响了，方可提起行政复议或者行政诉讼。
本案中，汪某等村民起诉的第二个理由是选址意见影响其土地承包以及征收安置的权益，但他们既不是生活垃圾分类处理与循环利用科普中心用地的权利人，也不是项目建设单位，项目也未到建设阶段，市政局并未取得选址意见书所指向的建设用地使用权。汪某等村民与生态农业公司在土地承包过程中产生的纠纷与市自然资源局核发选址意见书的具体行政行为没有利害关系。
要点三：选址意见未侵犯相对人环境权，不符合起诉条件
选址意见书作为其他部门进行项目批准的依据之一，并不直接增加或减少相关单位或个人的权利义务。汪某等人既不是案涉建设项目选址意见书的行政相对人，亦不是与该行为具有法律上利害关系的当事人，不符合《行政诉讼法》规定的起诉条件。
本案中，生活垃圾分类处理与循环利用科普中心的选址意见书并不直接对汪某等村民权利义务产生影响，他们以环境利益受到侵犯、影响其土地承包以及征收安置的权益等原因为由，起诉市自然资源局核发选址意见书的行政行为，不具有原告主体资格。
生活垃圾无害化、减量化、资源化处理是现代城市贯彻绿色发展理念、推动节能环保的重要内容，建设生活垃圾分类处理中心项目集中处理生活垃圾，是有效缓解垃圾处置压力建设生态宜居城市的重要手段。然而，生活垃圾分类处理中心项目这类环卫设施用地选址中的纠纷却十分棘手，最为常见的是以侵权为由要求撤销选址意见书。
目前，出具选址意见是在自然资源管理部门职能范围内，需要正确理解选址意见的属性及作用，从而有效应对选址纠纷问题。选址意见的目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考，从核发选址意见到建设项目开始实施之前，仍需完成其他审批、核准、许可程序，仅凭选址意见书不能直接决定建设项目的实施与否，也不会改变土地和地上建筑物的权属现状，更不会侵犯相关环境利益，选址意见书不对其他人的权利义务产生实质性的影响。实践中，出现了相关当事人在没有提供证据证明选址意见书致使其合法权益遭侵害情况下，以其环境权益、承包权等受影响为由主张选址意见书侵犯其权益的情况，这是无法获得法院支持的。法院在判断当事人是否为选址意见书的行政相对人时，主要考量是否有充分的证据证明选址意见书对其合法权益产生实际影响，其主张的利害关系是否有充分的事实和法律依据。当然，自然资源管理部门在履行选址意见职能时，亦应依法履行相应程序，避免出现程序性的问题。
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