一文读懂企业国有资产转让实务要点及流程
作者：鸣棠柚
实践中，绝大多数企业都会碰到资产转让的情况，对于一般企业来说，只要符合公司章程及相关法律规定，经内部有权机构决策即可执行，也不存在过多限制。
但对于企业国有资产来说，为避免资产面临“有形”或“无形”流失的风险，也出于为国有资产保值、增值的需要，企业国有资产的对外转让往往面临较为严苛的约束与限制，加之前不久 的出台，国企的合规管理也被推上了新台阶，其中的国有资产处置、转让更是合规监管的重中之重。
本文欲通过梳理企业国有资产、资产转让等相关定义，概括当前我国法律框架下 企业国有资产转让的主要环节、流程，进而提出企业国有资产转让所面临的主要法律风险并提供参考性防范建议， 以期对读者有所帮助。
一、概念辨析
01/ 国有资产与企业国有资产
在通常意义上，国有资产与企业国有资产的定义范围往往容易混淆，实则，二者并非完全能划上等号。根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第2条： 国有资产是指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。
从这一规定可以看出，国有资产的范围比较广泛，不仅包括国家对企业投资形成的收益（也称“经营性国有资产”），也包括向行政、事业单位等的拨款（也称“行政事业性国有资产”），还包括一些国家依法取得和认定的财产权益（也称“资源性国有资产”，如土地、森林、矿藏、水流等）。而对于企业国有资产的定义，则主要根据《中华人民共和国企业国有资产法》第2条， 即企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益， 也即《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第2条提到的经营性国有资产。
综上，我们可以看出国有资产与企业国有资产是包含与被包含的关系，企业国有资产是国有资产中的范围之一，二者不能完全等同。也正因为企业国有资产同时兼具国家出资与市场配置特点，决定了其对外交易流转转让需要符合法定的条件及程序，包括合法及合规。
02/ 企业国有资产的转让
根据《中华人民共和国企业国有资产法》（下称“《企业国有资产法》”）第51条，企业国有资产转让是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外；以及《企业国有资产交易监督管理办法》（下称“《管理办法》”）第3条、第7条、第48条，企业国有资产转让包括企业产权及资产的转让，前者是指将企业股权、股份、出资额对外转让；后者是指将企业的生产设备、房产、在建工程、土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让；并根据《管理办法》第4条，此处的企业（资产转让主体）仅指国有及国有控股企业、国有实际控制企业，即包括国有独资企业、国有控股企业（股权比例超过50%）、国有实际控制企业（通过协议能够控制支配）。
通过以上定义，可以看出， 我国企业国有资产的转让主要指规制国有独资企业、国有控股企业、国有实际控制企业产权及资产的对外转让行为。
综述，区分了一般国有资产、企业国有资产及企业国有资产转让的具体含义后，也就明确了本文重点要探讨的内容，即分析 我国国有独资企业、国有控股企业、国有实际控制企业产权、资产对外转让的实操方式以及可能面临的风险、防范建议， 以下将逐步探讨。
二、企业国有资产转让要点及流程
根据《企业国有资产法》、《管理办法》第50条等相关规定，企业国有资产（包含产权、资产）转让一般包含做好 可行性研究和方案论证、内部决策、外部审批、审计、评估及通过产权市场公开交易 等几项环节，以下分别简要介绍。
01/ 做好资产转让的可行性研究和方案论证
根据《管理办法》第10条，企业国有资产对外转让，首先需要提出转让的相关方案，这就要求国有企业预先做好资产转让的可行性研究和方案论证，比如资产转让一事涉及职工安置的，需要经职工代表大会审议通过相关方案；涉及债权债务处置的，需要符合其他相关法律规定，如《民法典》、《企业破产法》等。
02/ 形成内部有效决策
在制定合法合规的资产转让方案后，根据《管理办法》第9条，接下来应由转让方主体（国有企业）按照章程和内部管理制度对资产转让一事（包括计划、方案、具体流程）进行决策，形成书面决议，且此过程中国有股东委派的股东代表应发表意见、行使表决权。这一步属于开展资产转让事宜的前提工作，不仅需要符合法律规定的决策程序，还要合乎国有企业自身及国有股东的内部规章制度，需要做到严格遵章行事。
03/ 将资产转让事宜报不同机构审批
根据《管理办法》第7、8、48、49条，因具体的资产转让事宜不同，提请报批机构（国资监管机构、国家出资企业、转让方）及审批机构（人民政府、国资监管机构、国家出资企业）亦不尽相同，主要有以下情况：
▋因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由 国资监管机构报本级人民政府 批准；
▋对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由 国家出资企业报同级国资监管机构 批准；
▋涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由 转让方逐级报国家出资企业审核 批准；
▋国家出资企业负责制定本企业不同类型资产转让行为的内部管理制度， 并报同级国资监管机构备案。
04/ 经专业机构审计
根据《管理办法》第11条，企业国有资产转让事项经内外部批准后，企业转让主体须委托会计师事务所对转让标的企业进行审计。涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让主体应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。可见，相关国有企业对外转让企业国有资产的，必须对标的企业进行相关审计（根据转让事项不同分为提供专项审计或上一年度审计报告），这属于必经程序。
05/ 经专业机构评估
与上一环节的审计要求类似，根据《管理办法》第12条，如对外转让企业国有资产的，对于按照有关法律法规要求必须进行资产评估的转让事项应当委托专业机构进行评估，而根据《国有资产评估管理办法》第3条、《企业国有资产评估管理暂行办法》第6、7条，企业国有资产（包含产权、资产）转让均需要经过评估， 不必须评估的资产交易行为主要指： 经人民政府或国有资产监督管理机构批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转；以及国有独资企业与其下属独资企业之间或其下属独资企业之间的合并、资产（产权）置换和无偿划转。
需要注意的是， 根据《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》、《国有资产评估管理若干问题的规定》第9、10条、《企业国有资产评估管理暂行办法》第4条等法律法规， 企业国有资产评估项目实行核准制和备案制，除经国务院或省级人民政府批准实施的重大经济事项涉及的资产评估项目外，其他情形下的资产评估项目均实行备案制。
并根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第4、12、17条，企业国有资产评估项目应事先报国有资产监督管理机构审批或收到评估报告后向国有资产监督管理机构或其所出资企业提出备案申请，且申请审批或者备案均有时间限制，并且经核准或备案的资产评估结果也有1年的使用有效期，自评估基准日起算。另外，对于评估项目申请审批或备案的相关材料主要规定于《企业国有资产评估管理暂行办法》第15、17条，此处不再赘述。
06/ 通过产权市场公开交易
上述阶段环节均完成后，即到了企业国有资产转让的最后一环—需要通过依法设立的产权交易场所公开交易（除按照国家规定可以直接协议转让的外）。
这一环节要求转让主体向产权交易机构申请挂牌交易（具体申请材料不完全一致，还是以当地产权交易机构要求为准），待申请受理后，会在产权交易场所公开披露相关资产转让信息（如转让标的基本情况、转让标的企业的股东结构、转让的获批情况、标的企业主要财务指标数据、受让方资格条件、交易条件、转让底价等）。
一般来说，产权转让的正式信息披露时间不得少于20个工作日；底价位于100-1000万元以内的资产转让、披露时间不少于10个工作日，底价高于1000万元的资产转让，披露时间不少于20个工作日，这里提到的底价一般不得低于经核准或备案的转让标的评估结果。
最后，在信息披露过程中，所有有意向受让的主体均可以向产权交易机构申请，在最终确定唯一意向受让方后，产权交易机构会组织转让、受让主体签订产权、资产交易合同并待结算交易资金、出具交易凭证后，产权交易机构即会公告此次资产转让交易结果。 至此，企业国有资产转让的基本环节即告完成，此后就是完成产权交割、资产交付等流程，根据双方协议正常进行即可。
以在江西省产交所国有资产进场交易规则为例，企业国有资产转让的基本环节流程如下所示：
三、企业国有资产转让
相关风险及防范建议
在对企业国有资产的相关概念进行解释以及对当前我国企业国有资产对外转让的基本环节进行梳理后，可以看出这一事项还是较为复杂并需要极为规范的程序，而这一交易行为在实务中也容易引发各类法律风险，需要引起相关主体的重视。以下就其中的主要法律风险及应对建议简要概括。
01/ 主要法律风险
（1） 转让企业国有资产最首要的应为确定资产的所属主体，是否为适格主体， 但在具体实践中，往往存在资产权属不清晰、有瑕疵等情况， 比如拟转让资产的企业非实际占有资产的主体，可能是其出资企业暂时出租给其使用等，这就容易导致后期处置资产后产生权属纠纷等风险。
（2） 对外转让企业国有资产 事前、事中、事后未经合法合规程序 为最容易频发的法律风险，比如未提前根据涉及的不同事项制定不同处置方案、未经内部有效决策、或未依据相关规定上报审批资产转让事宜，这也是最大的合规风险。
（3） 在对企业国有资产审计、评估时， 未依据相关规定聘请独立、有资格的第三方， 这也是最容易忽视的法律风险。在实践中，对企业国有资产进行审计、评估的第三方机构往往很大程度上非遵循公开公平等原则选定，更遑论需要符合特定的资格条件。
（4） 在转让企业国有资产前后，如转让主体 存在对相关审计、评估结果恶意篡改，或协同专业机构出具不真实、虚假数据， 导致 国有资产被低价转让或者流失严重，属于严重违规行为，此为最主要的法律风险。
（5） 主要是企业国有资产转让过程中的 公开公告信息未充分披露， 如资产进场交易的信息披露公告不完整（信息数据比较简略等）、不真实、不合规（披露时间不合规等），这一点风险主要容易导致进场交易的程序流于形式，未真正达到其应有的效果—公开交易原则。
（6） 风险主要是针对 进场交易过程中的相关事项不合规范， 比如进场交易过程中信息披露的受让方资格具有较强的指向性、针对性；或者存在恶意排挤、打压其他意向受让方情形，并未真正公开公正选定合适意向受让主体；或者转让、受让双方主体签订的交易合同存在损害国有资产的重大瑕疵、风险，等等。这些都是进场交易过程中可能出现的法律风险，实践中也比较频发。
02/ 防范建议
（1）准确核实资产情况，确保资产权属明晰
转让主体在制定具体方案计划前，应仔细核实资产，包括产权、生产设备、不动产、知识产权等的实际权属情况，比如产权是否存在代持股情况、一致行动人，生产设备、不动产等实为出资企业或下属机构暂时借用、租赁所得，等等，唯有准确核实、明确资产权属，才能真正走出资产转让的第一步。
（2）完善内部合规制度，确保决策、申报规范
国有企业应建立健全自身内部合规管理体系及各项合规制度（如采购、财务、投融资等），还应完善内部决策合规程序（如厘清企业各项事务的有权决策主体、上报主体、报请审批主体等），只有做到这些，对外转让企业国有资产时，转让主体才能避免程序的违规情况，做到合规决策、上报审批。
（3）公开选定独立第三方，确保审计、评估规范
企业国有资产不同于一般民营企业资产，是国家投资形成的，非任意个人所有，这就需要在对外委托审计、评估相关机构时确保公开、公正、合法选定，才能准确界定资产的各项真实数据，确保各项尽职调查做到位。
（4）加强违规责任追究，确保清产核资规范
在转让前对企业国有资产清产核资时，囿于不良现象，很容易出现实际资产与对外转让资产不一致情况，这就需要提高国有企业主要人员的风险合规意识，并加强违规责任追究，对肆意挥霍、贪污、挪用国有资产的相关人事追究相应法律责任，起到警示作用。
（5）充分披露相关信息，确保公开有序交易
转让企业国有资产原则上都要通过产权交易市场公开交易，不能私下或协议转让，除非国家特别规定，这也是出于确保国有资产价值不被流失考虑。其中，做好规范的信息披露工作是确保公开交易的重点内容，这就要求转让主体严格根据产权交易机构要求如实、真实披露。
（6）肃清不良进场交易事项，确保合法合规交易
在企业国有资产实际进场交易过程中，会有很多不规范的情况出现，一方面需要规范好产权交易市场，加强有效监管；另一方面，也需要转让主体自身提高合规意识，杜绝私下选定受让方，必要时可聘请专业人士对进场交易流程完善，并重点把握资产交易合同的签署及各项条款。
四、结语
自2018年中国企业的合规元年正式启动后，我国愈发重视央企、国企的合规管理，而企业国有资产的各项交易行为，包括划转、转让、置换等，也是认定是否真正做到合规管理的关键。
也正因为企业国有资产的转让面临较多的约束与监管，国有企业及相关部门很容易在实操中出现不规范之处，需要转让相关资产的国有企业细致厘清各项环节、流程，严格按照法律法规及内部规章制度行事，才能顺利降低甚至避免不应有的法律风险，顺利达成转让交易，实现转让目的，并实现国有资产的保值增值。
作者简介
鸣棠柚：一个勤勤恳恳试图将法律知识转化为实操的法律搬运工。你可能想看：
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