专家观点|我国耕地“非农化”“非粮化”监管政策与机制研究——宁夏经验与启示
“十四五”期间，如何在保障经济发展的前提下，引导农业资源优先保障粮食生产，稳定粮食面积和产量，确保谷物基本自给和口粮绝对安全？是亟需研究的重要课题。为此，我们考察了素有“天下黄河富宁夏”之称的宁夏回族自治区。
一 、经验、问题及原因
最近两年，宁夏在制止耕地“非农化”、防止粮田“非粮化”方面，创造了许多成功经验，也取得了良好效果。可以概括为“五个机制”：即耕地“非粮化”有序腾退机制；耕地保护“地长制”监管机制；占补平衡耕地后期管护产业化机制；解决种粮效益低下的一二三产业融合机制；耕地保护高科技信息化的监测监管平台快速反应机制。
同时，在耕地“非农化”“非粮化”方面也存在一些问题。从耕地“非农化”情况看，一是违规占用耕地挖湖造景和建设绿化景观。二是违规占用耕地从事非农建设。三是部分重大建设项目占用耕地。四是部分耕地占补平衡项目存在占优补劣和补充耕地数量不实。从耕地“非粮化”情况看，一是永久基本农田“非粮化”问题。宁夏永久基本农田种植粮食面积900.03万亩，“非粮化”面积为500.27万亩，占自治区永久基本农田面积的36%。二是永久基本农田“非粮化”形式具有地域特点。宁夏发展林果业122.58万亩、未耕种和休耕147.08万亩、天然牧草地和人工牧草地74.08万亩，分别占本区永久基本农田“非粮化”面积的24.5%、29.4%、14.81%。三是流转的永久基本农田存在“非粮化”问题。永久基本农田流转到工商资本企业，有的种植蔬菜瓜果，有的发展林果业，有的种植中药材，未完全种植粮食作物。
剖析其原因：一是法律法规和政策规定棉、油等“非粮化”耕地和部分非耕地可以划入永久基本农田。二是种粮比较收益低，经营主体不愿种粮。三是耕地转为其他地类的需求依然旺盛。枸杞和葡萄是自治区确定的九大产业之一，“十四五”期间，枸杞计划由35万亩增加到70万亩，葡萄由50万亩增加到100万亩，种植用地面临占用耕地风险。四是对耕地种粮的补贴不尽科学合理。地方政府对种植“非粮”作物补贴力度远大于种粮补贴。五是相关法律法规对永久基本农田“非粮化”管控措施不完善，多原则性要求，少惩罚措施，缺乏可操作性。六是部分地方政府和相关部门监管不到位。重视程度不够，职责边界不清，执法监察薄弱。
二、启示
由南至北，从六盘山到贺兰山；我们一路考察、一路讨论、一路思考，形成我国耕地“非农化”“非粮化”监管政策与机制的建议如下：
第一，尊重地理格局，设置防御底线，合理利用不同资源禀赋的耕地资源。耕地的保护，与地理、水资源利用条件和产业发展、历史传承等密切相关。建议耕地保护监管：一是应根据我国地理格局的差异性，考虑不同区域耕地保护的任务目标和监测监管重点。如随北半球降雨临界点全线向北飘移，可以把黄河流域、北方防沙带作为我国未来的耕地补充潜力区提前进行规划；允许东北森林带内已开垦耕地作为永久基本农田予以保护；对25度以上陡坡耕地、石漠化耕地、零星破碎耕地等不利于稳定利用的耕地，不再纳入南方丘陵山地带相关省（区）的耕地保有量目标。二是应秉承“实事求是，尊重历史、照顾现实、分类指导”的原则，分类施策。对确属于可以长期稳定利用、粮食产能高的耕地，纳入永久基本农田、划入粮食生产功能区实施严格保护。三是对耕地质量差、难以稳定利用的耕地，允许实施生态退耕，或在产业用地政策规定内，发展粮食作物之外的其他特色农产品和养殖产业。四是探索符合耕地质量的园地转换为耕地的有效实现途径。允许将发展乳业、牛羊肉所需的青饲料种植和具有当地特色的名、优、特、新农产品基地（如葡萄、枸杞园地）纳入永久基本农田的管理范畴。五是把“确保不破坏耕作层、不破坏根植水系、有助于土壤改良、有助于耕地质量等级提高”，作为粮田“非粮化”的防御底线和耕地用途转换的管制条件。
第二，以省域为单元，推行党政同责和全域田长制，压实耕地保护的属地责任。一是在省（区、市）单元内全面推行“田长制”，按照“属地管理、分级负责、无缝对接、全面覆盖、责任到人”的原则，推动建立省（区、市）、市（区）、县、乡镇、村多级联动全覆盖的耕地保护网格化监管体系。二是设立省（区、市）总田长和市（区）、县、乡镇、村四级田长，总田长由省（区、市）党委、政府主要领导共同担任，对全省各级“田长制”工作负总责，其余各级田长负责监督落实责任区域的“田长制”工作。三是强调“党政同责”，层层压实各级党委、政府耕地保护属地监管责任，实行接任、离任交清单制度，把耕地保护作为领导干部自然资源资产离任审计的重要内容，作为考核硬指标推动责任落实。四是尽快制定和实施《地方各级党委、政府耕地保护党政同责考核办法》，建立考核结果与干部使用、保护任务、支持政策和资金相联系的措施。
第三，厘清职责边界，完善法律责任，构建坚决制止耕地“非农化”和防止粮田“非粮化”的部门协同监管体系。一是按照职能边界，全面厘清监管职责，推进监管事项梳理，着力构建权责清晰、齐抓共管、运转高效的协同监管体系，增强各行各业坚决制止耕地“非农化”和防止粮田“非粮化”的自觉意识。二是加快《耕地保护法》的调研论证和起草工作，进一步明确部门之间“非粮化”的监管职责。譬如，自然资源部门侧重耕地数量管控和“非农化”、“非粮化”监测监管；农业农村部门侧重耕地质量建设、播种面积管控、农业产业项目选址及立项批复、农业结构调整过程中粮田“非粮化”行为执法监察；林草部门侧重林果产业发展管控、退耕还林还草项目选址及立项批复、以及在编制林草规划时提前避让永久基本农田；发改部门在各产业发展及项目选址和立项审批时，侧重耕地保护和节约集约用地政策落实审查，严把项目审批关口；交通部门在各类交通项目选址、建设时，统筹考虑绿化林带建设等辅助功能，提前规划避让永久基本农田。三是在法律、法规（国务院发文）、规章和规范性文件中明确耕地“非农化”和粮田“非粮化”违法主体的法律责任和处罚措施。
第四，优化调整，有序腾退，构建切实保障我国粮食等重要农产品安全的耕地保护新机制。一是根据各地长期稳定的耕地分布情况，通过永久基本农田补划工作，逐步将城镇周边零星、碎片化耕地调出，而将长期稳定的耕地调入永久基本农田范围。二是以《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》下发之日为时点，问责继续占用粮田实施“非粮化”行为的主体和监督不利的部门。三是对于该时点之前发生的“非粮化”行为，结合拟腾退产业的生态效益、经济效益和社会效益等因素，合理统筹安排腾退工作计划，逐步恢复耕地耕种条件。四是合理处理耕地、建设用地、生态用地之间在空间上客观存在相互重叠的矛盾关系，通过富有弹性的行政、经济手段，结合市场变动情况，有序引导产业结构调整，实现各地类之间用途管制和依法依规合理转换。
第五，完善用途管制制度，创新占补平衡方式，研究制定坚决制止耕地“非农化”和防止粮田“非粮化”的管控新规则。一是全面加强耕地用途管制，建立耕地转换管制规则。由国土空间用途管制逐步细化到农用地、耕地用途管制，厘清永久基本农田的内涵，明晰永久基本农田、耕地和粮田不同的管制目标和管理程序。二是明确耕地和永久基本农田向其他农用地转换的管制规则。如粮田向非粮田，耕地向园地、林地、牧草地和其他农用地转换的原则与条件。三是建立耕地面积增加和减少的总量平衡制度。耕地进出项目，包括建设用地、生态退耕、农业结构调整、自然灾毁等减少项目，土地整治、增减挂钩、工矿废弃地复垦、农业结构调整等增加项目。四是创新占补平衡方式，鼓励“先补后占”，探索建立生态占用耕地的占补平衡制度的可行性。
第六，实行精准补贴，鼓励产业融合，切实解决种粮比较效益低的历史性难题。种粮比较效益低是造成耕地“非农化”“非粮化”现象的重要原因之一，解决粮食效益低下问题是未来耕地保护的重要发展方向。建议：一是将农业支持保护补贴向粮食等重要农产品、主产区倾斜，按实际粮食播种面积或产量对生产者进行补贴，提高补贴的精准性、指向性，使补贴真正流向种粮农户、大户和合作社。二是发展高效农业，鼓励一二三产融合。如支持设施农业、观光农业、采摘和品尝农业发展用地，推广通过集体土地股份制促进农民增收致富的“稻渔空间”经验。三是促进农业转型升级，加快推进粮食产业高质量发展。延伸产业链条，提升价值链，带动种粮农民增收。四是发展“粮食银行”，坚持粮食最低保护价制度，防范种粮人的自然和经营风险。
第七，从虚拟量管理转向实物量管理，建立省级耕地保护智能化监管平台，实施可视化监测监管。宁夏回族自治区自然资源厅探索运用信息化技术手段，构建全区耕地保护监测监管系统，改变了过去传统单一的耕地保护监管模式，从虚拟量管理向实物量管理转变。建议在全国复制“宁夏经验”：一是，构建覆盖全省（市、区）的耕地保护智能化监管平台。整合多源卫星资源，采用图像解译技术，分季度获取遥感影像数据，实现全区耕地变化图斑的准确判读定位；整合土地利用现状、永久基本农田、耕地占补平衡等基础数据，形成耕地保护综合应用数据库。二是，配套开发实地核查举证系统，违法查处更加高效快捷。将监测出来的疑似变化图斑，分发各县（市、区）进行现场核实举证，耕地变化情况实现即时在线监管。三是，建立全流程的监管制度体系。从耕地变化图斑监测到举证、处置，明确省（区、市）、市（区）、县各级主管部门工作内容和监管职责，形成三级联动监管的耕地保护合力。四是，严格查处违法违规占用耕地行为。按照“既处理人、又处理事”的原则，坚决彻查到底，务必完成整改。
本文作者：付 英，自然资源部咨询研究中心咨询委员，原中国国土资源经济研究院副院长；侯克常，自然资源部咨询研究中心特邀咨询委员，江西省原国土资源厅党组成员、副厅长；董为红，自然资源部咨询研究中心研究员；李亚茜，自然资源部咨询研究中心研究实习员。
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