法信码 | 商品房预售合同登记备案行为可以提起行政诉讼吗？

商品房预售合同登记备案是指房地产开发企业取得预售许可证之后，与买受人签订《商品房买卖合同》之日起一定期限内，应当向项目所在地的房地产交易管理部门申请办理商品房预售合同备案手续。该预售登记制度是一种行政管理手段，登记机关在登记备案的时候通过审查开发商的预售资格以及防止开发商一房多卖，这在一定程度上能保证交易的顺利进行。实践中，对商品房预售合同登记备案的行为可以提起行政诉讼吗？

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商品房预售合同登记备案

法信 · 裁判规则

1.商品房预售合同备案登记行为不属于人民法院行政诉讼受案范围——邓炽萍与广州市规划和自然资源局不履行法定职责纠纷案

案例要旨：商品房预售合同备案登记行为系房地产登记机关针对开发商预售房地产行为的行政管理措施。该备案登记行为只对预售合同的相关内容进行行政备案，既不是涉案房产买卖合同的法定生效要件，也不产生物权变动或对抗第三人的法律效力，对申请人的权利义务并不产生实际影响。因此，行政机关不予办理涉案《房地产订购书》的预售合同备案登记不会对相对人的合法权益产生实际影响，商品房预售合同备案登记行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。

审理法院：广东省高级人民法院

案号：（2020）粤行申1356号

来源：中国裁判文书网 发布日期 2021-01-01

2.商品房预售合同登记备案行为不直接对他人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围——大竹县美又天土地整理有限公司诉大竹县住房和城乡建设局房屋登记备案案

案例要旨：登记备案行为是否具有可诉性的关键，在于是否会对当事人的权利义务产生实际影响。根据相关法律规定可以明确，房地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案，只是将商品房开发企业与承购人之间签订的商品房预售合同予以登记、存档备查或者将商品房预售合同在互联网上予以公开，只是一种事实状态的记载。这种登记备案行为是房地产管理部门基于管理的需要对商品房开发企业设定的一项程序性义务，具体表现为一种存档备查的行政管理手段，不具有审查、批准的性质，不改变原有的法律关系，未增设新的权利义务，亦不直接对他人的权利义务产生实际影响，故商品房预售合同登记备案行为不属于行政诉讼的受案范围。

审理法院：四川省高级人民法院

案号：（2020）川行申184号

来源：中国裁判文书网 发布日期 2020-12-24

3.预售商品房买卖合同登记行为是行政机关为规范房屋交易市场、保障交易安全而实施的一项服务性举措，不产生物权预告登记的效力，对相对人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围——郑敏诉息烽县住房和城乡规划建设局房屋登记管理行政登记纠纷案

案例要旨：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”的规定，房地产管理部门对商品房买卖合同办理备案登记，只是对房地产开发企业与承购人之间签订的商品房预售合同予以登记、存档备查或者将商品房买卖合同在互联网上予以公开，是一种事实状态的记载；这种备案行为是房地产管理部门基于管理的需要对房地产开发企业设定的一项程序性义务，是一项行政管理措施，不具有登记对抗的效力，不发生物权变动的效果。因此，商品房买卖合同备案登记行为未对任何人设定新的权利义务，对他人的权利义务不产生实际影响，即预售商品房买卖合同登记备案行为不属于行政诉讼的受案范围。

审理法院：贵州省贵阳市中级人民法院

案号：（2020）黔01行再7号

来源：中国裁判文书网 发布日期 2021-05-28

4.商品房预售合同登记备案行为不属于行政诉讼的受案范围——中国华融资产管理股份有限公司上海市分公司诉南通市住房保障和房产管理局房屋行政备案案

案例要旨：商品房开发企业应当将预售合同向行政机关办理登记备案手续，登记备案行为是否具有可诉性的关键，在于是否会对当事人的权利义务产生实际影响。备案本来的含义是指“向主管机关报告事由存案以备查考”。现行法律多有关于备案的规定，其中的含义并不一致，既有存案备查的含义，也有审核批准的含义。房地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案，只是将商品房开发企业与承购人之间签订的商品房预售合同予以登记、存档备查或者将商品房预售合同在互联网上予以公开，只是一种事实状态的记载。这种登记备案行为是房地产管理部门基于管理的需要对商品房开发企业设定的一项程序性义务，是一项行政管理措施，它的法律价值在于通过行政管理的手段加强对商品房预售的管理，进而实现对商品房市场的宏观调控。商品房预售合同登记备案具体表现为一种存档备查的行政管理手段，不具有审查、批准的性质，不改变原有的法律关系，也未对任何人设定新的权利义务，亦不可能直接对他人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。

审理法院：江苏省南通市中级人民法院

案号：（2018）苏06行终458号

来源：中国裁判文书网 发布日期 2018-09-29

5.国土房管局在预售合同上加盖预售预购登记专用章的行为是对已生效的合同作的备案登记，对权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围——宋女士、王女士诉北京市海淀区国土资源和房屋管理局违法办理商品房预售合同备案登记及一并提起的行政赔偿案

案例要旨：国土房管局在预售合同上加盖预售预购登记专用章的行为是对已生效的合同作的备案登记，对合同的生效不产生影响，对行为人的权利义务也不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

审理法院：北京市海淀区人民法院

来源：法信精选案例

法信 ·司法观点

1.商品房预售合同登记备案的法律依据和法律性质

商品房预售合同登记备案是指房地产开发企业取得预售许可证之后，与买受人签订《商品房买卖合同》之日起一定期限内，应当向项目所在地的房地产交易管理部门申请办理商品房预售合同备案手续。登记备案的义务主体是预售人，即房地产开发企业商；登记备案的主管机关是县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门；登记备案的内容是商品房预售合同。很多学者在论述时经常将商品房预售合同登记与商品房预售登记相混淆，将未预售登记的处罚当成是对没有进行预售合同登记备案的处罚。实质上两者虽然有一定关系，但性质完全不同。房地产开发企业在符合预售条件后，必须向县级以上人民政府房地产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明，才能开始预售，才能与买受人签汀商品房预售合同，才需要进行合同登记备案。可见，商品房预售登记是商品房预售合同登记的前提条件，其目的是取得商品房预售资格，而商品房预售合同登记备案是商品房销售的结果，二者有本质的区别。

（1）商品房预售合同登记备案的法律根据

1995年1月1日起实施的《城市房地产管理法》第四十四条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房地产主管部门和土地主管部门登记备案。此条规定从法律上奠定了商品房预售合同登记备案制度的基础。1995年1月1日实施的《城市商品房预售管理办法》第十条进一步规定，商品房预售开发经营企业应当与承购人签订商品房预售合同，预售人应当在签约之日起30日内持商品房预售合同向县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理登记备案手续。该办法第十三条第（三）项同时明确了未登记备案的法律责任，规定开发经营企业在预售商品房中未按规定办理备案和登记手续的，由房地产管理部门处以警告、责令停止预售、责令补办手续、吊销商品房预售许可证等处罚。1998年7月20日国务院颁布《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款同样规定，房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。修订后的2007年《城市房地产管理法》第四十五条以及2004年《城市商品房预售管理办法》第十条继续延续了之前关于商品房预售合同登记备案的要求，但《城市商品房预售管理办法》第十三条删除了未按照规定办理登记备案应当由房地产管理部门进行处罚的规定。

（2）商品房预售合同登记备案的法律性质

商品房预售合同登记备案，是我国《城市房地产管理法》赋予房地产管理部门和土地管理部门的一项法定职责，具有行政强制力，房地产开发企业必须遵守。因而，在性质上，商品房预售登记备案是一项行政管理行为。其目的是保障商品房交易安全，维护商品房交易市场秩序。从宏观层面讲，对商品房预售合同加以管理，能够促使房地产市场有序运行。我国房地产市场肇始于20世纪90年代，当时的商品房交易刚刚起步，相关法律制度还不完善，市场主体呈现出鱼龙混杂的局面，炒作、欺诈现象严重，整个房地产市场状态极不稳定，亟待国家行政力量积极介入，加强对房地产市场的控制和干预。商品房预售相关制度正是产生于这样的背景。相关行政部门通过对商品房预售行为的管理，可以督促房地产开发商遵守商品房预售制度，监督开发商依法从事市场行为，防止开发商违法销售，促进市场有序发展，同时还能够及时掌握商品房预售市场运行情况，为国家从宏观上调控和管理商品房预售市场奠定坚实的基础。从微观层面来说，行政机关的审查也可以有效保障商品房交易安全，实现对单个商品房预售行为的监管，避免买受人的合法权益被侵害，由于登记备案的存在，因而还能在一定程度上预防一房二卖的现象发生。

（摘自侯国跃主编：《最高人民法院商品房买卖合同司法解释精释精解》，中国法制出版社2016年5月出版，第85-87页。）

2.商品房预售合同登记备案不具有物权公示效力

预售登记备案并不是一种物权意义上的登记备案，它的法律价值只在于通过行政管理的手段，来保护商品房交易的安全，最大限度地保障商品房买卖合同目的的实现。换言之，该制度只是一种行政管理手段而已，登记机关在登记备案的时候通过审查开发商的预售资格以及防止开发商一房多卖，这在一定程度上能保证交易的顺利进行。商品房预售合同登记备案制度通过登记备案来公示这个合同，公示的是一个特定的债权债务关系。这个公示当然不具有物权的公示效力，只是使得购房者获得了一种期待权，期待在将来可以顺利地实现该房屋的所有权。商品房预售合同的登记备案对开发商而言是一项行政意义上的义务，如果开发商未履行该义务，其所承担的不利后果也只是行政处罚。登记备案与否不仅对商品房买卖合同的效力没有影响，更不会对合同之外第三方产生物权公示效力。

（摘自滕恩荣：《商品房预售合同登记备案不具有物权公示效力》，《人民司法（案例）》2013第10期。）

法信 ·法律条文

1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）

第二条　【诉权】公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

第一条　公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

3.《中华人民共和国城市房地产管理法》（2019年修正）

第四十五条　商品房预售，应当符合下列条件：

（一）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；

（二）持有建设工程规划许可证；

（三）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；

（四）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。

商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。

商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。

4.《城市商品房预售管理办法》（2004年修正）

第十条　商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。

房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案。

商品房预售合同登记备案手续可以委托代理人办理。委托代理人办理的，应当有书面委托书。

法信第2228期

内容编辑：小雪花 排版编辑：Alice（实习）