案例分析：昆仑银行违反美国《伊朗全面制裁、问责和撤资法》一案

走出去智库观察

近来中美博弈不断升温，美国多次威胁考虑对涉港企业和金融机构进行金融制裁。在港中资金融机构应提防美国突然升级制裁措施，提前防范相关制裁风险。

针对美国有可能对中国相关金融机构或个人实施制裁，为此走出去智库（CGGT）推出专栏：美国金融制裁洞察，邀约国内外一流法律和金融专家，为您分析解读和探讨应对策略，本期由蔡开明等律师对昆仑银行被美国制裁的案例进行解析，供关注美国金融制裁的读者参阅。

同时，大成蔡开明律师团队和走出去智库团队为中国企业和金融机构提供“美国出口管制、经济制裁、反商业贿赂等”内容快报和深度分析，如有需要可在智库公众号后台留言。

要 点

CGGT，CHINA GOING

1、美国制裁昆仑银行的原因主要在于其向包括被列入SDN的德佳拉特银行（Bank ）在内的至少六家伊朗银行提供了重大金融服务，包括开设/维护账户、资金转账和信用证服务，涉及金额约合数亿美元。

2、被列入CAPTA清单的外国金融机构将被禁止在美国开设或维持代理行账户（ ）或通汇账户（- ），或相关交易将被施加严格限制。

3、由于采取了补救措施，Elaf银行在制裁实施了9个半月后被解除制裁，其做法也极具参考意义。被制裁主体可以向OFAC申请解除制裁，通常来说，如果导致被制裁的基础情况或行为发生改变，OFAC会予以解除。

正 文

CGGT，CHINA GOING

文/蔡开明刘红梅阮东辉陈怡菁傅潇蕾

一、事件概述

2012年7月31日，时任美国总统奥巴马签署第13622号行政命令——《授权对伊朗实施额外制裁》（ With to Iran）。同日，根据该行政命令的授权，美国财政部基于2010年《伊朗全面制裁、问责和撤资法》（）将中国昆仑银行和伊拉克Elaf Bank（Elaf银行）列入“561清单”，禁止美国金融机构为该两家银行开设代理行或通汇账户，并且当前持有此类帐户的任何金融机构须在10日内予以关闭。根据美国财政部的公告，美国财政部实施上述制裁的原因在于该两家银行在明知的情况下，仍向伊朗多家被制裁的银行提供重大金融服务或促成其开展重大交易。

2013年5月17日，Elaf银行被移除出561清单。2019年3月14日，561清单被CAPTA清单（List of to or - ）取代。目前，昆仑银行是CAPTA清单上的唯一实体。

二、违规情况

（一）美国财政部公告信息

银行当时系伊朗第三大商业银行。美国财政部并未披露导致昆仑银行被制裁的违规细节，但根据现有的公开信息，制裁原因主要在于其向包括被列入SDN的德佳拉特银行（Bank ）在内的至少六家伊朗银行提供了重大金融服务，包括开设/维护账户、资金转账和信用证服务，涉及金额约合数亿美元。

2012年1月3日，美国财政部依据第13382号行政命令认定银行向因参与伊朗大规模杀伤性武器（WMD）扩散活动而受到国际制裁的实体（包括伊朗原子能组织）提供金融服务，并根据《伊朗全面制裁、问责与撤资法》（）将其列入SDN。

2012年初，在被制裁后，昆仑银行仍为银行在该行开立的账户进行了数百笔转账交易，涉及金额约合1亿美元；同时期昆仑银行还根据银行开立的信用证，向伊朗伊斯兰革命卫队（IRGC）的一个关联单位支付了一笔款项。

（二）与被列入SDN清单的银行发生业务关系会否触发美国的次级制裁

美国的一级制裁通常禁止美国人或在美国境内的主体从事相关行为，而次级制裁（ ）则针对非美国人士，间接限制其与部分被制裁对象的交易。通常而言，违反次级制裁的后果通常包括将违规个体列入SDN清单和切断美国金融服务两种措施。

尽管自2013年开始， SDN清单的部分条目中才陆续标明“具有次级制裁效力”（ to ）的附加信息，但实践中应根据认定SDN的具体行政行为所援引的制裁法律法规或行政命令来研判相关制裁是否具有次级效力。

将银行列入SDN清单所依据的第13382号行政命令第1(a)(iii)条规定，已经或试图向扩散大规模杀伤武器的相关活动或交易或者向根据该13382号行政命令被实施冻结的主体提供财务、物质、技术、商品、服务或其他支持的主体亦将被实施冻结制裁。因此，该等制裁具有次级效力。

（三）昆仑银行被制裁的原因分析

伊朗是中国第三大原油供应国，而中国于2018年之前是伊朗最大的石油客户。昆仑银行的前身是克拉玛依市商业银行，2009年由中国石油天然气集团公司控股，开设之初最重要的目的就是为中国进口石油提供金融服务。

如上文所述，将银行列入SDN清单的第13382号行政命令具有次级制裁效力。昆仑银行在银行被实施制裁后仍与其开展交易，该等交易无论是否涉及美元都违反了美国的制裁规定。并且，在美国政府官方网站该13382号行政命令及SDN清单公开可查，昆仑银行与银行交易前，通过基本的尽职调查即可发现被列入SDN的情况，而昆仑银行却仍与展开多次交易，其主观状态可被推定为“明知”，构成故意违反美国制裁规定的从重处罚情节。

根据美国财政部的公开信息，我们暂无法判断昆仑银行与银行的交易是否使用了美国的金融体系或使用了美元。但若昆仑银行与 银行的交易中涉及了美国的连接点（例如使用了美国金融系统），则会违反美国的一级制裁，进而可能会引发高管的刑事责任；若上述交易中无美国连接点，则仅违反了次级制裁，不会触发刑事责任，而是面临被列入SDN清单和/或被切断美国金融服务。

但据业内人士分析，美国在决策针对昆仑银行的制裁措施时，充分考虑了该行对于中伊（中国—伊朗）关系的战略作用，即如果美国全力制裁昆仑银行可能会严重影响中国的经济利益，进而损害中美关系。经平衡各方利益，美国最终未对昆仑银行施加更强的制裁措施（如列入SDN清单、处以罚款和/或追究高管的刑事责任）。

美国对伊朗实施制裁后，中资银行纷纷主动切断涉及伊朗的金融业务。但据报道，被美国于2012年实施CAPTA制裁后，昆仑银行仍可通过人民币、欧元结算为涉及伊朗的业务提供金融服务。

三、美国制裁昆仑银行的法律基础

2012年7月31日，美国根据2010年颁布的《伊朗全面制裁、问责与撤资法》（）对昆仑银行实施代理行账户或通汇账户制裁。

规定，具备以下情形的主体应被施加《伊朗制裁法》（Iran Act, ISA）第6条第(a)款中三项（或以上）制裁措施：

◆知情地作出有助于伊朗石油资源开发的投资，单笔不低于2,000万美元或者单笔投资不低于500万美元且12个月内投资总额不低于2,000万美元；

◆知情地向伊朗出售、出租或提供有助于伊朗国内精制石油产品生产的商品、服务、科技、信息或支持，且每笔交易的公允市场价值不低于100万美元或者12个月内所有交易的公允市场总价值不低于500万美元；或

◆知情地向伊朗销售或提供精制石油产品或者向伊朗出售、出租或提供有助于伊朗进口精制石油产品的商品、服务、科技、信息或支持，且每笔交易的公允市场价值不低于100万美元或者12个月内所有交易的公允市场总价值不低于500万美元（五百万美元）。

还规定，知情地开展以下活动的外国金融机构将被施加CAPTA制裁：

◆故意协助包括伊朗伊斯兰革命卫队（IRGC）在内的伊朗政府获取或发展大规模杀伤性武器或其运载系统；

◆故意协助包括IRGC在内的伊朗政府为外国恐怖组织或国际恐怖主义活动提供支持；

◆故意帮助受到联合国安理会制裁的主体或其代表人/代理人或者其拥有/控制的主体开展相关活动；

◆从事洗钱活动以开展前三项所述活动或者帮助伊朗中央银行或伊朗其他金融机构实施前三项所述活动；

◆故意促成涉及被列入SDN的IRGC或其代理人、分支机构的重大交易或者向前述主体提供重要金融服务；

◆促成涉及因扩散伊朗的大规模杀伤性武器或其运载系统或者支持伊朗的国际恐怖主义行为而被实施冻结制裁的主体的重大交易或者向前述主体提供重要金融服务；或

◆促成、参与或支持上述任何活动，包括担任代表、接受指示、担任中间人或以其他方式协助他人行事。

2010年8月16日，为落实的规定，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）颁布《伊朗金融制裁条例》（IFSR）。

同年9月28日，为落实的规定，美国时任总统奥巴马签署第13553号行政命令，对参与或协助在伊朗境内或对伊朗人实施侵犯人权行为的主体实施制裁。

四、CAPTA清单简介

CAPTA制裁的法律依据为《支持乌克兰自由法》、《朝鲜制裁条例》、《伊朗自由与反扩散法》、《伊朗金融制裁条例》、《真主党金融制裁条例》以及第13846号行政命令。2019年3月14日，OFAC引入了CAPTA清单，取代原“561清单”，涵盖所有被OFAC实施代理行账户与通汇账户制裁（CAPTA制裁）的主体。

被列入CAPTA清单的外国金融机构将被禁止在美国开设或维持代理行账户（ ）或通汇账户（- ），或相关交易将被施加严格限制，包括：1）禁止或限制外国金融机构通过其在美国的代理行账户或通汇账户提供贸易融资；2）将外国金融机构可通过其在美国的代理行账户或通汇账户开展的业务限制为特定业务类型，例如个人汇款；3）对外国金融机构可通过其在美国的代理行账户或通汇账户开展的交易设置货币限额或限制交易总金额；4）要求外国金融机构使用其在美国的代理行账户办理业务须事先获得美国金融机构的同意；或5）禁止或限制外国金融机构通过其在美国的代理行账户开展外汇兑换业务。

CAPTA清单与其他清单相互独立，不包括受其他制裁措施（例如冻结制裁）约束的外国金融机构。目前在该清单项下仅有中国的昆仑银行1个条目。

五、Elaf银行被实施以及取消制裁的原因

2012年7月31日，与昆仑银行一并被实施CAPTA制裁的还有伊拉克的一家私营金融机构——Elaf银行。

2011年，Elaf银行知情地与伊朗出口开发银行（EDBI）开展了价值数千万美元的活动并为其开展重大金融交易提供便利，而后者因支持伊朗的扩散活动于2008年10月被美国列入SDN清单，并于2010年7月被欧盟实施制裁。

Elaf银行在被制裁后，立即与美国财政部取得联系，并采取补救措施，包括冻结EDBI在其处开设的账户以及减少与伊朗金融业的接触。2013年5月17日，鉴于Elaf银行的行为发生了重大变化，美国财政部取消（lift）了对Elaf银行的制裁，重新允许美国金融机构为Elaf银行开设或维持代理行账户或通汇账户。

六、对中国金融机构的合规启示

1、加强自身的合规体系建设，警惕具有次级制裁效力的高风险业务

昆仑银行的情况具有不可复制性，违反美国制裁规定的其他中资银行可能会面临严厉的制裁措施。当前，美国政府频繁利用各项法律工具制裁中国实体，相继出台了《香港人权与民主法》、《台北法》、《新疆人权与政策法》、《香港自治法》。与敏感地区（如伊朗、朝鲜等）主体开展金融业务已成为中国金融机构不可触碰的红线。

对此，中国金融机构应当加强自身合规体系建设，完善高风险交易的识别系统，定期/不定期的筛查既有客户，调查新进客户，对可能涉及高风险地区、行业、主体的新进客户应开展加强版的尽职调查，识别空壳公司和复杂的多层交易结构，避免制裁风险。

2、如果被制裁：积极应对，谋求移除

虽然昆仑银行仅被施加CAPTA制裁具有多方面的政策考量，但根据《OFAC常见问题解答：伊朗制裁》第211条，美国政府未对昆仑银行施加项下更为严厉的制裁措施的原因还在于：昆仑银行表明愿意转移在银行开设的代理行账户的约合数亿美元的资金，且昆仑银行也将完善自身的合规工作以应对交易相对方强化的尽职调查。

由于采取了补救措施，Elaf银行在制裁实施了9个半月后被解除制裁，其做法也极具参考意义。被制裁主体可以向OFAC申请解除制裁，通常来说，如果导致被制裁的基础情况或行为发生改变，OFAC会予以解除。因此，如果中国金融机构被美国施加制裁，第一，应在专业人士的指导下，立即与美国财政部取得联系，就被制裁原因及补救措施询问OFAC的意见；第二，表达整改的意愿，以消除执法机构的疑虑；第三，停止导致制裁的行为，积极采取补救措施，消除或减轻违规行为造成的不利影响。