新《行政处罚法》系列解读（一）：新增亮点

2021年1月22日，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称新《行政处罚法》）由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过。新《行政处罚法》于2021年7月15日，今天正式实施。

现行的《行政处罚法》是1996年制定的，此后在2009年和2017年进行了两次小的修改。相较于前两次，本次修改幅度最大，法律条文数量从64条增加到86条，共增加了22条，字数增加了3000多字。其中属于新增内容的有16条，修改了53条，删除了1条，只有10条没有变动。

本次新《行政处罚法》解读系列文章将分别以新增亮点、行政执法三项制度、处罚程序、新法对行政复议和行政诉讼的影响等为主题，对新法予以全面分析与梳理，以期律师同仁及各行政执法机关能了解修法理念，掌握新法变化，并在实践中对新法能够更好予以执行，最终确保政府部门在执法的过程中依法行政，同时行政相对人的权利得到有效的保障。

本文对本次修法的理念与亮点进行如下宏观梳理。

行政处罚权是最常见的行政执法权，几乎所有行政机关都有此项职权，其与行政机关关系密切，涉及到广大人民群众的切身利益。全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰说：此次修改，坚持为行政处罚权行使定规矩、划界限，为了推进严格规范公正文明执法、保障行政执法既有力度又有温度。因此，本次修法的理念就是：控制与规范行政处罚权的行使、保障行政相对人的合法权益。

之所以要先介绍修法理念，是因为该理念是本次修订的根本遵循与高度指引，《行政处罚法》的本质是“控制与规范行政处罚权”，理解了这一理念，我们会更加明白法律制度变迁的总体趋势，也有利于我们对具体法条作出准确的解读，从而更好地引导政府机关依法行政，严格遵守各项法定程序。

新《行政处罚法》第二条规定：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。这一定义明确了以下问题：行政处罚的目的是“惩戒”，行政处罚的手段是“减损权益”或“增加义务”。这两点作为行政处罚的本质特征，可以将其与行政强制、责令改正以及其他容易混淆的行政行为区分开来，而准确区分行为性质是适用法律、进行法律服务、解决纠纷的基础，也是关键。

在以往的行政执法实践中，行政处罚定义的缺失，使《行政处罚法》的调整对象不够明确。执法实践中对特定行为是否属于行政处罚的理解长期存在偏差，有人认为只要不在法条明确列举的处罚种类中，就不属于行政处罚。这导致大量行政行为处于《行政处罚法》规制之外，长期缺乏实体和程序约束。同时，定义的缺乏也致使旧法第8条规定的兜底条款“法律、行政法规规定的其他行政处罚”很难适用，无法实现以兜底条款增强行政处罚种类包容性的立法初衷。

因此，新法对行政处罚的定义予以明确化的意义重大，新法实施后，对于那些不属于法条明确列举的处罚种类的行为，只要其符合新法对行政处罚定义的界定，就应该属于行政处罚行为，从而要严格依据新《行政处罚法》规定的行为规范行使，否则相关行政机关就要承担行政法上的不利后果。

新《行政处罚法》第九条规定，行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

本次新增的处罚种类共五种，分别为：通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业。

新《行政处罚法》第二十四条规定：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。

乡、镇、街办是最基层的政府机关，承担了大量服务职能和行政管理职责，但其不具有行政处罚、行政许可、行政强制等执法权。《行政处罚法》（2017）将行政处罚权确定为由“县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关”行使，新法的修订解决了乡、镇、街办“看得见、管不着”的现状，为最基层政府机关行使行政处罚权提供了法律依据。

从新《行政处罚法》的规定来看，并非将下放行政处罚权的决定权无条件地交于省、自治区、直辖市，因为，从全国的情况来看，不是所有的乡镇、街道都具有承接执法权的能力，适宜由乡镇、街道执法的情况并不普遍，我国的大部分乡镇、街道尚不具备执法的能力、条件和水平，乡镇、街办的定位还主要是面向群众的日常服务、一般管理、日常巡查等方面。因此在权力下放时，应综合考虑地方行政管理实际需要、基层行政执法水平、人员配备等因素，应当遵循事前评定、公开决定、事后评估、考核等一系列程序。同时，应严格根据新法的规定，将下沉的行政处罚权定位在属于“基层管理迫切需要的”，且乡镇、街办“能够有效承接的”行政处罚权。

另外，处罚权下沉作为一项新制度，还要面临制度建设和执法能力建设的任务，因此，不能“一沉了之”。承接行政处罚权的乡镇、街道应当加强执法能力建设，有关县级人民政府部门不得以行政处罚权已下沉为由拒不履行其监管职责，应当做好组织协调、业务指导、执法监督等工作。一旦出现不切实际、胡乱下放，承接不住、胡乱执法的情况，可能激化人民群众和基层政府的矛盾，引发大量的行政争议。

新《行政处罚法》第三十三条规定：违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。这是新《行政处罚法》强化处罚与教育相结合原则的体现。行政处罚的价值绝非“为罚而罚”，而是要达到预防、教育的实际效果。

目前，国家税务总局已发布《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》（国家税务总局公告2021年第6号），各地在新《行政处罚法》生效前也陆续出台了相关包容免罚事项清单，列举了管辖权范围内的多种类型轻微违法行为，以便于执法中的实际操作。有以下问题需要明确：1、并非所有初次违法均不罚。必须同时满足“初次违法”、“危害后果轻微”、“及时改正”这三个条件。2、“没有主观过错不罚”中的“主观过错”应由行政相对人举证证明，相对人无法证明自己没有主观过错的，推定其有过错，应予处罚。

新《行政处罚法》第三十四条规定：行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。根据该条规定，“行政处罚裁量基准”的制定，不是行政机关的法定义务，即，不是必须制定。其次，一旦制定了“行政处罚裁量基准”，就应向社会公布，以保障社会公众的知情权。

“行政处罚裁量基准”作为规范行政处罚裁量权最有效也是最直接的手段，其核心内容应是让执法者行使行政处罚裁量权有据可依，杜绝或者尽可能排除随意裁量行为，重点解决“罚与不罚”“怎么罚”“罚多少”的问题，并围绕这三个问题，对行为认定、裁量选择、以及法律适用等进行细化。在新《行政处罚法》颁布以前，实践中各地执法部门已陆续推出了大量的“行政处罚自由裁量权适用规则”。

现在，行政处罚裁量基准既然已明确列入新《行政处罚法》，对于制定了裁量基准的行政机关，该裁量基准作为行政规范性文件，就是其行使行政处罚权的依据，在具体的行政处罚案件中，当事人有权对裁量基准的合法性、具体适用等问题进行申辩，并请求复议机关或人民法院予以审查。

新《行政处罚法》第三十六条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。根据该条规定，一般情况下，行政处罚的时效为两年，但对涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的行为，处罚时效为五年。除非法律另有规定，如《治安管理处罚法》规定的处罚时效为六个月。

新《行政处罚法》第四十九条规定：发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。这是在应对本次新冠肺炎疫情过程中，新《行政处罚法》作出及时总结与调整的结果，对今后维护公共安全及广大人民群众切身利益意义重大。

行政执法三项制度包括执法全过程公示、执法全过程记录和重大执法决定法制审核，三项制度是近年来行政执法实践中的优秀经验，其法律效果明显，能够有效促进信息公开，进行执法透明化建设，保障相对人权利。本次修订，将三项制度纳入了新《行政处罚法》中，具体体现在第39、41、47、48条，是对以往经验的固定与升华。

综上，《行政处罚法》的此次大修，是对此前行政法治实践中诸多优秀执法经验的固定，也回应了很多社会热点问题，同时对行政执法机关提出了更高的要求，需要行政机关及时领会新法精神，修改完善相关配套事项，以适应新法的需要，严格依法行政。在后期文章中，我们将继续对三项制度在行政处罚中的具体适用问题及新法对处罚程序的修订事项进行专篇探讨。

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