【关键字】重大利益 行政许可 建设工程规划许可
【案情简介】
原告：徐新荣、黄继芳、钟冠玉、刘居灿
被告：武平县城乡规划建设局
第三人：武平县第二中学
1997 年间，四原告购买了武平县人民政府出让的武平县平川镇政府路的国有土地进行建房，北面为政府路，南面为与第三人教学楼相邻的通道。2004年，第三人将已 取得的原武平县教育局办公用房拟新建武平二中现代教育中心大楼。2004年4月21日，武平县发展计划局作出批复，同意第三人在校址内兴建现代教育中心大 楼。此后，第三人向被告提出建设工程规划许可申请，填写了建设工程规划许可证申请审批表。被告根据《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》规定的 程序，制作了用地红线图，在规划用地红线内确定建设工程规划设计范围，审查了初步设计方案图和施工图，签发了放样图，并于2004年9月28日，向第三人 颁发了建设工程规划许可证。该许可证载明：占地面积为850平方米，层数为7层，建筑面积为5 180平方米，建筑高度为26．1米。根据被告提供的由武平县测绘队测绘的放样图可知，武平二中现代教育中心大楼与诸原告房屋的间距最小处为9．47米， 最大处为20．72米。四原告对第三人于2004年11月9日开始施工建设并无异议。
原告诉称，被告的许可违 反了《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》关于建筑物间距的规定。被告在审查武平二中现代教育中心的行政许可过程中，明知此项行政许可直接关系 到诸原告的重大利益，而未告知原告进行陈述和申辩，也未将其准许的行政许可予以公开，违反了《中华人民共和国行政许可法》关于行政许可程序的规定。另外， 该建筑设计违反了国家计委发布的《中小学建筑设计规范》关于层数的规定。综上，被告颁发的2004—232号建设许可证，无论在实体上，还是在程序上都是 违法的，请求法院予以撤销。
被告辩称，《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十五条有关间距的规 定特指“多层住宅”，但四位原告的房屋均为商住楼，而对于商住楼的间距目前法律法规并无明确规定。因此，原告房屋与武平二中现代教育中心之间的间距只应满 足最小防火间距6米即可。被告在向第三人颁发建设工程规划许可证完全遵循了《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》规定的核发建设工程规划许可证 的程序。被告对第三人的申请已实际受理并作出决定，另只有重大事项才须告知利害关系人或组织听证。国家计委发布的《中小学建筑设计规范》并非法律法规，行 政诉讼是依据法律法规来审查具体行政行为的合法性。故颁发规划许可证的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求法院判决维持。
第三人述称，所建的教学楼没有违反《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的规定。第三人的建设工程规划许可证是依据《中华人民共和国城市规划法》的规定申请取得的，被告在颁证过程中，没有违反行政许可的法定程序。请求法院判决维持该行政许可。
【裁判要点】
经 法院审理认为，被告依照《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十一条第二款规定的程序，给第三人颁发建设工程规划许可证，程序合法。多层住 宅是借助公共楼梯解决垂直交通，层高为4至6层，按套型设计的城市集合住宅。四原告的住宅是一户一幢的普通民宅，第三人的建筑是综合教学楼，均不属于多层 住宅。故武平二中现代教育中心大楼的规划设计不适用《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十五条第二款关于多层住宅间距的规定。国家计委发 布的《中小学建筑设计规范》第5．2．1条对中学教学楼层数作了规定。该规范第5．2．1条规定了中学教学楼“不应超过五层”，但该规范附录二规范用词说 明中第一条第2项说明，“不应”是在正常情况下均应这样做的用词，并非禁止性规范。《中华人民共和国行政许可法》规定，行政机关对行政许可进行审查时，发 现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，但重大利益在法律上无明确界定。《行政许可法》规定行政机关作出的准予行政许可决定，应当 予以公开，公众有权查阅，但未明确规定公开的方式。行政许可在行政机关办公场所公开，允许公众查阅，应视为已经公开。综上，被告颁发规划许可证的行政许可 行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告提出的被告向第三人颁发建设许可证在实体上和程序上都是违法的主张没有法律和事实依据，其要求撤销 2004—232号建设工程规划许可证的诉讼请求，不予支持。被告提出的其颁发规划许可证的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，法 院予以确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告武平县城乡规划建设局于2004年9月28日颁发给第三人武平县 第二中学的2004—232号建设工程规划许可证。
【争议焦点】
本案中被告给第三人颁发的建设工程规划许可证是否合法？
【法理评析】
本案的争议焦点为被告给第三人颁发的建设工程规划许可证是否合法？这涉及到行政许可的问题。所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。考查被告给第三人颁发的许可证是否合法可以从几个方面来看。
首 先，考察被告是否有职权为第三人颁发许可证。《行政许可法》第4条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第22条规定： “行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”本案中，第三人武平县第二中学拟新建武平二中现代教育中心大楼，属于在城市规划区内新建 建筑物。依据《中华人民共和国城市规划法》的第32条的规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批 准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设 工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”而被告武平县城乡规划建设局为城市规划行政主管部门，具有审批的权利，因此，被告有职权 为第三人颁发许可证。
其次，原告在起诉中认为被告审批的项目与原告房屋距离过窄，不符合《福建省实施〈中华人民 共和国城市规划法〉办法》关于建筑物间距的规定。分析可知，《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》关于建筑物间距的规定主要在体现在第45条第 2款：“多层住宅前后间距按建筑物高度计算，新区不应低于1：1；旧区不应低于1：0.8。”所要求的是多层住宅之间的间距，所谓多层住宅，是指借助公共 楼梯解决垂直交通，层高为4至6层，按套型设计的城市集合住宅。很显然，原告与第三人的住宅都不属于多层住宅，不适用《福建省实施〈中华人民共和国城市规 划法〉办法》的相关规定。而武平二中现代教育中心大楼与四原告房屋的间距最窄处为9．47米，最宽处已达20．72米，应该说是满足一般性的日照和通风、 采光要求的，也符合消防通道的要求。在这点上，原告的审批是合法的。
再次，原告认为被告的决定直接关系原告的重 大利益，但被告未履行告知义务，因此，被告的审批程序不合法。这主要体现在《行政许可法》的第36条：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可 事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”这是为了保护 利害关系人的规定。本案中，被告批准第三人的新建项目，对原告的利益确实产生了重大的影响，按照法律的规定，是应告知原告的，但被告未履行相关义务，应视 为被告失职。法院的判决中认为法律对“重大利益”没有规定，因此，本案中被告的行为并不认为是失职，但我们认为，虽然“重大利益”没有规定，但行政机关的 工作规章和以往的工作经验足够能判断什么是“重大利益”的情况，因而，单单以法律无规定就对此予以否认是不正确的。
综上，我们认为被告的审批行为中存在一定的程序不合法，主要是其未履行对利害关系人的告知义务。
【法律风险提示及防范】
法律界网站提示：行政机关在实施行政许可时，应秉持“不告不理”的原则。在公民提出申请时，应在自身的法定职权范围内进行调查与核实，遵循法定的程序，作出行政许可的决定。当作出的行政许可决定可能直接关系他人的重大利益时，应将相关情况告知利害关系人。
【法条链接】
1、《福建省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》
第四十一条 在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须取得建设工程规划许可证。
建设单位申请建设工程规划许可证的程序：
（一）持国家批准建设的有关文件，向建设项目所在地的城市规划行政主管部门提出申请，填写建设工程规划许可证申请表。
（二）城市规划行政主管部门根据城市规划和建设工程的实际情况，在规划用地红线内确定建设工程观划设计范围，提出建设工程规划设计要求。
（三）城市规划行政主管部门征求并综合协调有关主管部门对建设项目规划设计方案的意见。建设项目初步设计或者扩初设计按建设项目管理权限报请审批，有权机关在审批时，应征求同级城市规划行政主管部门意见。
（四）城市规划行政主管部门按城市规划要求审核建设单位报送的施工图件。
（五）城市规划行政主管部门签发放样，并由指定内城市勘测单位验线。
（六）城市规划行政主管部门核样合格后，核发建设工程规划许可证。
第四十五条 在城市规划区内各项建设设计必须符合所在城市的有关建筑密度、密积率、建筑间距、建筑高度、停车场地、绿化以及建筑退让道路、河道、文物保护，文教体育和城市规划其他工程管线的技术规定。
多层住宅前后间距按建筑物高度计算，新区不应低于１：１；旧区不应低于１：０．８。
2、《中华人民共和国行政许可法》
第三十六条 行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
１、主要证据不足的；
２、适用法律、法规错误的；
３、违反法定程序的；
４、超越职权的；
５、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
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