本条是关于当事人对工程量发生争议时以签证等书面文件或者其他能 证明实际工程
量发生的证据作为确认工程量依据的规定，与
2004
年颁布的建设工程司法解释一第十九条的内容完全一致。
工程量是以物理计量单位或自然计量单位表示的各个具体分部分项工程项目的数量。发承包双方根据合同约定，对承包人完成合同工程的数量进 行计算和确认，是确定建筑工程造价的重要依据。建设工程施工合同履行过 程中，往往会因为工程量的变更产生争议，从而造成工程价款不能按照合同 约定支付而引起纠纷。本条规定当事人对工程量产生争议时，人民法院可以 从以下三个方面进行审查:
一、以施工过程中形成的签证文件对争议工程量进行确认
签证是发承包人或其代理人就施工过程中涉及影响双方权利义务的责 任事件所作的签认证明，从内容上可以分为费用签证、工期签证、工程量签 证和综合签证。工程量签证的主体是发承包人及其代理人(包括法定代表人、 发包人现场负责人、承包人项目经理、监理或其他授权的人员)，本质上是就施工过程中关于工程量变更所达成德的补充协议。
司法实践中，双方当事人通常会因工程量签证主体是否适格、是否存在程序瑕疵等事由对签证效力产生争议。经梳理各地高级法院发布的有关审理建设工程施工合同纠纷案件的指导意见和部分生效判例，涉及工程量签 证案件中常见争议的裁判规则如下:
1、法定代表人在工程量签证上签字确认的行为，对当事人具有约束力。
《中华人民共和国民法典》第六十一条规定，依照法律或者法人章程的 规定，代表法人从事民事活动的负责人，为法人的法定代表人。
法定代表人 以法人名义从事的民事活动，其法律后果由法人承受。
法人章程或者法人权 力机构对法定代表人代表权的限制，不得对抗善意相对人。
与代理不同，法定代表人是法人的当然代表，在代表法人为民事法律行为时，不需要法人的额外授权。
因而法定代表人以法人名义实施的行为，不论其是否对法人有利，原则上将直接由法人承受。
即便是法定代表人超越权 限作出签证，其行为后果仍然应由法人承受，法人内部对其权利范围的限制无法约束善意相对人。
除非存在法定代表人与相对人恶意串通或者相对人 明知法定代表人超越权限，否则法定代表人在工程量签证上签字确认，一般应认定为有效签证。
《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第
9
条、《浙江省高级人民法院民事审判第一庭关于审理建设 工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第十一条均明确规定法定代 表人有关工程量的签证确认对当事人具有约束力。
2、发包人现场负责人、承包人项目经理在工程量签证上签字确认，除非在施工合同中另有约定或相对人有证据证明以上人员没有代理权，否则一般应认定为有效签证。
发包人现场负责人、承包人项目经理分别是受发、承包人企业法定代表 人委托，对工程项目施工过程全面负责的管理者，是企业法定代表人在工程 项目上的代表人，其所拥有的职权是法定代表人的职权在工程项目上的延 伸，因而发包人现场负责人、承包人项目经理作出的工程量签证属于职务行 为或具有表见代理特征，原则上对发包人或承包人具有拘束力。
但施工合同 另有约定或有证据证明相对方知道或应当知道发包人现场负责人或承包人 项目经理没有代理权，则其作出的工程量签证不具有法律效力。
《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难 问题的解答》第
8
条规定，施工合同履行过程中，承包人的项目经理以承包 人名义在结算报告、签证文件上签字确认、加盖项目部章或者收取工程款、 接受发包人供材等行为，原则上应当认定为职务行为或表见代理行为，对承 包人具有约束力，但施工合同另有约定或承包人有证据证明相对方知道或 应当知道项目经理没有代理权的除外。
《浙江省高级人民法院民事审判第一庭关于审理建设工程施工合同纠 纷案件若干疑难问题的解答》第十一条规定，没有约定明确授权的，法定代 表人、项目经理、现场负责人的签证、确认具有法律效力。
3、发包人或承包人的其他工作人员作出的工程量签证一般不具有法律效力，但在施工合同中明确约定或相对人有证据证明其他工作人员具有相应权限，或可以认定为表见代理和职务行为的除外。
除法定代表人和项目经理外的其他工作人员，一般不具有确认工程量 的职责和权限，故合同相对方对于这类人员作出的签证应尽到注意义务，在进行工程量签证时，应核实其是否具有相应的权限。
故其他工作人员作出的
工程量签证不具有法律效力是一般原则，但如果施工合同中明确约定该工 作人员具有签证的权限，或相对人有证据证明对方工作人员具有相应权限，或者可以认定为表见代理和职务行为，在此情况下，其他工作人员作出的工 程量签证仍然具有法律效力。
《浙江省高级人民法院民事审判第一庭关于审理建设工程施工合同纠 纷案件若干疑难问题的解答》第十一条也规定，其他人员的签证、确认，对发包人不具有法律效力，除非承包人举证证明该人员确有相应权限。
《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难 问题的解答》第
9
条规定，其他人员所作的签证确认对当事人不具有约束力，但相对方有理由相信该签证人员有代理权的除外
;
没有约定或约定不明，当事人工作人员所作的签证确认是其职务行为的，对该当事人具有约束力， 但该当事人有证据证明相对方知道或应当知道该签证人员没有代理权的除外。
在大连科诺科技发展有限公司与大连科宏消防工程有限公司建设工程 施工合同纠纷一案中(案号:
(2013)
民申字第
2044
号)，关于发包人派驻现 场的总工程师在工程量签证上签字的效力，最高人民法院认为:转移中心、 大八里生态园一、二期工程的案涉部分工程的施工过程均由科诺公司派驻 案涉工程的相关工作人员负责，工程量签证单亦有科诺公司派驻案涉工程 的总工程师崔志安的签字，科诺公司也认可该部分工程量系由科宏公司施 工完成。
科宏公司主张该部分工程系应科诺公司要求增加，科诺公司予以否 认，但科诺公司对于相关工程量签证单上具有其工作人员的确认签字未作 出合理解释，故推定该部分工程量系在案涉工程施工中科宏公司应科诺公 司要求施工完成的，其相应工程款应计入案涉工程款总额中一并结算。
4
、监理人员对工程量签证的确认，原则上对发包人具有约束力
《中华人民共和国建筑法》第三十二、三十三条规定，建筑工程监理代表建设单位对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面实施 监督。
实施建筑工程监理前，建设单位应将委托的工程监理单位、监理内容及监理权限，书面通知被监理的建筑施工企业。
《建设工程监理规范》第
2.0.12
的规定，建筑工程监理具有工程计量 的职责，即根据设计文件和施工合同约定，对施工单位申报的合格工程的工 程量进行核验。
该规范规定监理人员包括总监理工程师、总监理工程师代表、专业监理工程师和监理员。
其中专业监理工程师的职责包括进行工程计量， 监理员的职责包括复核工程计量有关数据，同时专业监理工程师和监理员 接受括总监理工程师和总监理工程师代表的管理。
由以上规定可知，监理人员的职责包括工程计量，故在施工合同无明确 约定排除监理人员对工程量签证进行确认或无其他证据证明监理人员无权 进行工程量签证的情况下，监理人员对工程量签证的确认，原则上对发包人 具有约束力。
《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难 问题的解答》第 9 条规定，工程监理人员在监理过程中签字确认的签证文件，涉及工程量、工期及工程质量等事实的，原则上对发包人具有约束力， 涉及工程价款洽商变更等经济决策的，原则上对发包人不具有约束力，但施 工合同对监理人员的授权另有约定的除外。
在青海方升建筑安装工程有限责任公司与青海隆豪置业有限公司建设 工程施工合同纠纷二审一案中(案号:(2014)民一终字第 69 号)，关于监理 总监代表在工程量签证上签字的效力，最高人民法院认为:双方有争议的工
程变更、签证项目均由监理单位指派的监理人中冯永贵签字确认。
根据方升 公司提交的《藏文化产业创意园项目监理部拟进场人员名单》，冯永贵系监 理单位指派的总监代表，双方有争议的工程鉴证单均系冯永贵签署。
冯永贵 作为总监代表，又是现场唯一监理，其在工程签证单上的签字，是对本案建 设工程现场施工情况的真实反映。
因此，其签署的工程签证单能够证明变更、 签证项目的实际发生，变更、签证的工作量应当予以认定。
发、承包双方签订的施工合同通常会对签证的主体、时间等程序事项进 行约定，例如合同中约定签证单必须有发包人、承包人、监理工程师三方的 签字盖章，方可作为结算的依据，或者约定签证的提出、答复应遵从严格的 时间要求。
但实际施工过程中，由于存在施工管理粗放、操作不规范、发包 人管理层变动或者发包人不配合等多种外部因素，往往不能完全按照合同 约定作出工程量签证，致使签证存在程序瑕疵。
实践中，对于存在程序瑕疵 的工程量签证效力问题，法院往往会结合其他实体方面的因素综合考虑工 程量签证是否有效，单一的程序瑕疵并不足以否定签证的效力。
例如，在怀化宏宇房地产开发有限公司、浙江万达建设集团有限公司建 设工程施工合同纠纷一案中(案号:
(2019)
最高法民终
1517
号)，最高人民 法院认为:关于未经宏宇公司签字、盖章的签证单费用
4074591.43
元的问 题。
经查，该部分签证单经监理签字，可以证明工程量已经发生。
且宏宇公 司未提交证据证明签证单所载内容与实际施工不符。同时，《施工合同》专
用条款第
5.2
条虽约定“需要取得发包人批准才能行使的职权:工程量等 工程变更的联系单......”，但宏宇公司并未提供有效证据证明异议签证单所 载内容属于该条款约定事项。
鉴定机构出具鉴定征求意见稿之后，一审法院
多次要求陈鑑勇就其提出的该部分异议予以汇总，并详细说明异议联系单 的具体情况、明确工程量是否实际发生并提交相应证明材料，但其均未回应 法庭要求。
故在工程量实际发生且无证据表明监理单位与施工单位存在违 反监理程序行为的情形下，鉴
定机构根据相关签证单作出相应的造价评估， 一审法院予以采信，并无不当。
实践中，根据工程惯例，
确认工程量的证据除工程签证单外，还包括能 够证实工程量实际发生且发包人同意施工的其他书面文件。
根据《浙江省高 级人民法院民事审判第一庭关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难 问题的解答》第十条，其他书面文件一般包括双方当事人在建设工程施工过 程中形成的补充协议、会议纪要、工程联系单、工程变更单、工程对帐签证 以及其他往来函件、记录等书面证据。
有关其他书面文件的效力问题，其认 定规则与工程量签证基本一致，不再赘述。
三、
承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证等书面证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量
建筑工程施工过程中所形成的签证等书面文件虽然是认定工程量和工 程款项的主要依据，但并非唯一的依据，其他非书面的证明工程量的证据， 在经过必要的程序后足以证明该证据所证明的工程量实际发生且发包人同 意的情况下，在一定条件下也可作为计算工程量的依据。
例如在中铁十七局集团有限公司、冷仲华建设工程施工合同纠纷一案 中(案号:
(2016)
最高法民再
284
号)，在实际施工人未提供签证等书面文 件的情况下，最高人民法院认为:建筑施工过程中所形成的签证等书面文件
虽然是认定工程量和工程款项的主要依据，但并非唯一的依据。
实际施工人 在未能提供签证的情况下，提交了经中铁十七局向发包人(业主)出具的中 铁十七局同三线青岛段项目部文件同计支字
[2002]
第
1-9
号和
[2003]
第
1
号、
7
号《关于申请第十七合同段第
1-11
期支付的报告》及其相关凭证等， 已证实同三线青岛段第十七合同段之
K17+850-K19+850
段在该十一期内完 成的工程量及应计工程价款。
其次，在冷仲华已经举证初步证明工程量的情 况下，作为掌握工程量证据的中铁十七局拒绝提供相关工程量的证据作为 鉴定依据的，法院采信以冷仲华提供的初步证据作为鉴定材料的鉴定意见 并无不妥。
根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十
五条 “有证据证明一方当
事人持有证据无正当理由拒不提供，如果对方当事人 主张该证据的内容不利于证据持有人，可以推定该主张成立”之规定，作为 总包人的中铁十七局，是实际掌握具体支付报告及其他工程施工工程量计 量法律文件的主体。
对于工程量和工程价款，发包人(业主)仅会与工程总 包人中铁十七局进行工程量和工程价款的确认，湖南建工集团和冷仲华作 为分包人和实际施工人，不可能得到发包人与总承包人中铁十七局最终确 认的工程量和工程价款的证据。
因此，如果中铁十七局认为法院所调取的 《关于申请第十七合同段第
1-11
期支付的报告》及其附件所计量的
K17+850-K19+850
段工程量与业主方最终确认的工程量不符，应当提供其与 业主确认的工程量和工程价款。
在冷仲华已经举证初步证明工程量的情况 下，作为掌握工程量证据的中铁十七局在本案诉讼过程中经法院释明之后 仍然拒绝提供相关工程量的证据作为鉴定依据，在这种情况下，原审法院采 信以冷仲华提供的初步证据，并且以此作为鉴定材料提供给鉴定机构、并且 最终采信该鉴定意见，并无不妥。
总之，在理解和适用本条时，无论是工程量签证还是其他书面文件或其 他证据，必须符合以下两个条件，争议工程量方可被依法确认:第一，争议 工程量实际发生;第二，发包人同意承包人施工。
