分歧与共识：格拉斯哥谈判的利益分析

刊物介绍

《全球健康医疗动态汇编》由暨南大学国际关系学院 / 华侨华人研究院 /21 世纪丝绸之路研究院/海国图智研究院联合出版，对全球公共卫生事务和医疗健康政策经济进行整合，并在每期设置专题，通过撰写有价值的原创文章和论文编译对热点事件进行追踪。以通过多方面的公共卫生研究，为全球的健康协作治理提供多样化的思路，并为读者提供更加客观、更具时效性的资讯与分析。

（欲获取本刊，请点击阅读原文）

本文作者：孙安迪

本文审校：余卓朋

引言

在格拉斯哥召开的第二十六届联合国气候变化大会（下称COP26大会）上，各国代表经过艰难谈判，最终达成《格拉斯哥公约》。正如联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯在作大会总结时所说，《格拉斯哥公约》是妥协的产物，它反映了当今世界各方的利益、矛盾和政治意愿。本文基于与会各方的利益考量，分析共识最终达成的整合因素，并尝试获得后疫情时代全球公共卫生领域协作的一点启示。

01

南北方的立场与利益考量

1992年的《联合国气候变化框架公约》规定了发达国家和发展中国家之间的“严格分别”和“极端化的立场”，强调“共同但有区别的责任”“基于各自的能力”等原则，使为所有国家引入具有法律约束力的统一承诺变得复杂。因此，全球气候变化的议题和行动赋予了工业化国家和发展中国家不同的角色和目标。工业化国家和发达国家被认为是历史上和现在温室气体最大的排放来源，在减少温室气体排放的行动中负有最大的责任。因此，1997年制定的《京都议定书》为此类国家设定了硬性的减排任务，并指出发达国家应为发展中国家应对气候变化问题提供资助。在近三十年的国际气候谈判史中，发展中国家随着政治和经济环境的变化也演化出了更为多样的立场。直至COP26，分歧仍是国际环境问题协作绕不开的主题。发达国家和发展中国家在一些关键问题上的不同立场，如国家自定贡献目标（Nationally Determined Contribution, NDC）提交的周期、“损失和伤害”补偿机制及化石能源的削减，成为本次谈判的主要矛盾。

二氧化碳历史排放数据（1975-2017）

图源：Our World in Data https://ourworldindata.org/contributed-most-global-co2

1.1 边缘国家的诉求：气候脆弱国和欠发达地区

在国际气候谈判中，发展中国家往往组成多个组织来增强在国际谈判中的话语权，如77国集团（G77）、小岛屿国家联盟（Alliance of Small Island States, AOSIS）、最不发达国家（Least Developed Countries, LDCs）等。其中，小岛屿国家联盟是由58个低海岸国家谈判集团。这些国家因其独特的地理条件，承受着全球变暖带来的巨大风险，经常遭受极端天气和气候变化的影响，包括气旋、风暴潮、暴雨、干旱、海平面上升和海洋酸化的加剧。斐济、图瓦卢和马尔代夫的国家领导人为小岛屿国家发声时表示，如果富裕国家不能兑现扭转全球变暖趋势的承诺，他们的国家将面临严重的生存威胁。

因此，在COP26谈判期间，小岛屿国家、非洲集团和最不发达国家集团要求缩短《巴黎协定》缔约国自主/自定贡献目标（NDC）缴交的周期。根据《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》，缔约国需要至少每五年提交一次国家气候计划，即国家自定贡献目标（Nationally Determined Contribution, NDC），即是政府为应对气候变化及为全球气候行动做出贡献的相关目标、政策和措施。继2015年《巴黎协定》的签订后，2020年是缔约国应当提交第一份NDC的年份。小岛屿国家联盟的44 个成员国、非洲集团（Africa Group）的54 个成员国和最不发达国家的48 个成员国在COP26大会上，提出各国应把提交NDC的周期从每五年缩短到每一年。缩短NDC提交周期作为一种推动减排、加速脱碳的政治决心的手段，关系到的利益包括美国，日本，德国等制造业依然重要的发达国家的，也包括新兴工业国的。虽然根据《框架协议》精神，发达国家被认为对减少全球温室气体排放负主要历史责任，目前，以欧洲联盟（EU）国家为代表的部分发达国家逐渐进入后工业化时代。它们虽然还负着帮助发展中国家适应气候变化的责任，但自身已经不再是碳排放的来源。美国，日本，德国等和发展中的新兴工业国家作为碳排放大国，在当下仍然有最大的减排空间。

虽然发展中国家推动的这一倡议没有包括在协议的最终文本里，但大会发达国家和发展中国家在制定NDC的共同时间框架上取得了一致意见。此前，《巴黎协定》确立了国家至少需要每五年提交NDC，却对NDC计划的实施期时间长度没有规定。缺乏实施期时间段的一致性意味着跟踪、汇总和比较各国目标和执行更加困难。格拉斯哥气候协议则建议了各国提交的NDC采用共同的时间框架：2035年缔约国第二次提交的NDC将统一制定为期十年的计划实施安排。

另外，以G77+中国组织（“G77-plus-China”group）为代表的134个发展中国家要求发达国家为适应气候变化和脱碳提供更多资金援助，建立气候变迁带来的“损失和伤害”（“Loss and Damage”）补偿机制。早在COP15大会上，富裕国家就承诺到2020年为止，每年将筹集1000亿美元资金以帮助欠发达国家向绿色能源过渡，并适应全球气候变化的影响。这一承诺力度不足且至今并未完全兑现。据联合国环境署估计，到2030年，发展中国家适应气候变化的真实成本可能在每年1400至3000亿美元之间，远高于富裕国家承诺的援助数额。此外，根据经济合作与发展组织的估计，虽然来自发达国家的资金援助每年略有增加，但是距2020年的融资目标还差200亿美元。在这样的背景下，COP26大会强调了资金援助的重要性。《格拉斯哥公约》的最终文本包括“深感遗憾地注意到发达国家缔约方到2020年每年联合筹集1000亿美元的目标尚未实现，欢迎发达国家缔约方和气候融资交付计划作出更多承诺”，和“敦促发达国家缔约方到2025年全面紧急实现1000亿美元的目标，并强调透明度在履行承诺方面的重要性”等意见。

此外，气候变迁带来的“损失和伤害”也是发展中国家，特别是气候脆弱国家，长久以来关心的议题。《巴黎协定》中定义的“损失和伤害”既包括单发的极端气候事件，也包括以沙漠化、海平面上升等为代表的缓发事件（slow-onset events）。由于气候敏感部门（例如农业和渔业）在这些国家占有相当程度的经济重要性，加上人员、机构和财政能力的有限性，欠发达国家遭受气候变化影响最大，承受着最多的“损失和伤害”。在气候变化问题中负有更强的历史责任的国家，理应补偿发展中国家因气候造成的损失和伤害。但是，由于美国和欧洲联盟的反对，G77+中国提出的设立“损失和伤害”补偿机制的建议没有被纳入到《格拉斯哥公约》最终文本，成为本次谈判的遗憾。

1.2新兴工业国和化石能源国的要求

发展中国家内部也存在日趋明显的利益分化。在近三十年的国际气候谈判史中，发展中国家的立场渐渐远离与发达国家泾渭分明的局势，向着更碎片化的趋势发展。化石能源是排放温室气体，造成气候变化的一大元凶。例如，在削减和淘汰化石能源的相关议题上，依赖化石能源提供经济增长及出口化石能源的国家（如石油输出国组织OPEC成员国），成为另一大利益相关方。

印度是正在经历快速工业化的典型国家，为了保持快速发展的工业体系，它使《格拉斯哥公约》改变了原先对消减化石能源更强力的表述。11月10日出台的《格拉斯哥公约》第一版草稿呼吁淘汰煤电和化石能源补贴 （the phasing-out of coal and subsidies for fossil fuels），这是自《东京议定书》以来联合国关于气候变化的文本中首次提到化石燃料。尽管这项针对特定燃料的承诺不具有法律约束力，但具有高度象征性和开拓意义。然而，在大会最后一刻，印度代表提议第一版草稿中“淘汰”一词改为减少“削减” （未采用碳捕获和封存技术减排）的煤电和对化石燃料的“低效”补贴（the phasedown of unabated coal power and phase-out of inefficient subsidies for fossil fuels）。关键措辞语义的减弱使得全球性的减排目标受挫，会议在即将落幕时谈判气氛骤然变冷。COP26大会主席阿洛克·夏尔马（Alok Sharma）甚至为之落泪。

实际上，印度的立场不仅暴露了发展中国家中有工业化野心的国家和气候脆弱国家的立场分化，还体现了南北国家之间互信的匮乏。ActionAid 政策和运动主管布兰登·吴（Brandon Wu）表示，强调煤炭而忽略石油和天然气，会对印度和中国等发展中国家造成不成比例的影响。绿色和平印度分部的资深气候活动人士钱查尔（Avinash Chanchal）也表示，淡化后的草案反映了富国和穷国之间缺乏信任，因为（富裕国家）以前（在经济援助和技术转让上）的承诺没有兑现。

1.3小结

在国际气候谈判的初期，发达国家和发展中国家的对立是鲜明的。发达国家负着温室气体排放的主要历史责任，需要帮助发展中国家适应气候变暖的威胁，实现向绿色能源过渡的目标。随着政治经济局势的变化，特别是新兴工业国的崛起，完整一致的“发展中国家的立场”已经不复存在，国际气候谈判渐渐远离发达国家和发展中国家两极分立的局势。依赖价格低廉的化石燃料，特别是煤炭的发展中国家把经济发展的目标置于减排之上。气候脆弱的发展中国家，如小岛屿国家，希望碳排放仍然居高不下的国家提高减排目标，并要求发达国家兑现适应资金的经济援助的承诺。不同诉求的拉锯形成了COP26大会上的主要分歧。尽管如此，《格拉斯哥公约》仍然在分歧之上出色地达成了许多重要的共识，这是由包括气候问题的压迫性在内的一系列整合因素所推动的。

02

共识达成的推动因素

早在COP26大会召开前，国际社会对它就满怀期待。COP26大会被认为是继2015年达成了《巴黎协定》的COP21以来最重要的一届联合国气候变化大会。从COP21到COP26大会的五年多中，频发的极端天气事件和现有减排目标的不足让政策制定者们感到气候问题的紧迫性。这使得提高减排目标的野心，消除国际气候合作的遗留障碍更加刻不容缓。

2.1全球气候问题的紧迫性

压迫性的全球气候变化是达成格拉斯哥共识最重要的因素。COP21出台《巴黎协定》之后的五年，各国深切地感受到了全球变暖带来的威胁和提高减排目标的必要性。《巴黎协定》中，各国承诺“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2°C之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5°C之内”。自2015年以来，越来越多的证据表明即使各国把全球平均气温升幅控制在2°C之内，气候也将带来不可估量的风险和伤害。2018年，政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的1.5°C特别报告评估了全球升温比工业化前水平上升1.5°C所带来的威胁。近年来全球遭遇的极端高温、野火和洪灾等，印证了特别报告的观点，也提高了气候问题的公众关注度。

气候变化的危害，正在从环境问题蔓延为急迫的政治问题。例如，2020年飓风伊塔引发的泥石流使十二万人成为了“气候难民”。在2018 年，世界银行估计拉丁美洲、撒哈拉以南非洲和东南亚到2050年将产生1.43 亿气候移民。气候变迁的显性威胁为全球政策制定者敲响了警钟，成为了COP26大会达成1.5℃目标共识的驱动力。COP26主席阿洛克·夏尔马指出，《格拉斯哥公约》使我们继续保持了控制气候变化目标的活力。

全球温度升高1.5℃和2℃可能造成的后果

图源：Carbon Brief

https://www.carbonbrief.org/cop26-key-outcomes-agreed-at-the-un-climate-talks-in-glasgow）

2.2棘轮机制与NDC计划提交

NDC代表了各国减排的目标，而NDC机制的运行更是提高减排目标的关键。根据联合国环境规划署今年十月发布的《2021排放差距报告》，各国上报的减排目标远远落后于实现《巴黎协定》规定的2°C温控目标所要求达到的水平，这将使世界步入“在本世纪末至少升温2.7℃”的轨道。IPCC发布的第6次评估报告也显示，为了将升温限制在1.5℃，到2030年全球二氧化碳净排放量需要比2010年的水平下降约45%，并在2050年左右达到“净零”（net zero）。在这样的背景下，提振各国减排目标的野心迫在眉睫。

2020年正值《巴黎协定》规定的第一次NDC提交到期的日期（见1.1）。《巴黎协定》的文本中包括了NDC非正式地称为“棘轮机制”（ratchet mechanism）的程序。在这个机制下，每个国家在2020年提交的NDC会被重新评估。随后，各国有一段时间调整和重新提交NDC。最后，修改后的NDC会被正式写入协议。“棘轮机制”旨在提高各国自定目标，使其更具政治野心，以填补“排放差距”，达成《巴黎协定》要求的温控目标。2020年将是测试“棘轮机制”第一次运行的一年。这使得原定于2020年举办（受新冠大流行影响，COP26大会从2020年延期到2021年举行）的COP26大会成为落实《巴黎协定》的重大功能、提振各国减缓气候变迁决心的决定性时刻。

“棘轮机制”的运作时间表

来源：Green Peace

2.3《巴黎协定》实施方案的遗留问题

COP26大会的另一项重要使命是对《巴黎协定》的实施遗留问题制定细则，消除全球气候合作的障碍。这些悬而未决的问题包括全球碳市场运行细则以及各国碳排放报告的“强化透明度框架”。《巴黎协定》第六条涉及的全球碳市场机制是协定中最具争议的部分，也被形容为协定的成败关键。第六条的支持者称，碳市场能在显著提高气候目标的同时降低成本，与私有部门合作，并将资金、技术和专业知识传播到新领域。在波兰卡托维兹举行的COP24大会上，缔约国通过了《巴黎协定》规则手册（Paris Rulebook），但未能在全球碳市场规则上达成一致。碳市场细则的争议成为了2019年COP25的焦点，但谈判最终失败，成为COP25大会最大的遗憾。《巴黎协定》第十三条包括的“强化透明度框架”旨在确保各国披露足够的信息，以确定它们是否正在履行气候承诺。英国和欧盟的前首席谈判代表皮特·贝茨（Pete Betts）在COP26大会的新闻发布会上指出，气候制度没有具体的惩罚机制，因此拥有一个有效的透明制度是整个系统运作的关键。上述议题上共识的缺乏极大地限制了全球减缓气候变暖的合作。因此，随着气候问题的压迫性越来越显著，全球合作迫在眉睫，这两个议题的解决也被COP26大会提上日程。

03

结语

在分析COP26大会谈判的南北立场和共识促成因素的基础上，笔者思考了格拉斯哥公约生成机制对后疫情时代全球公共卫生领域国家协作的启示。在疫情笼罩的COP26大会上，以绿色方式从疫情中复苏（green recovery）的潜能受到了极大关注。更早些时候，联合国环境署的年度《2020排放差距报告》就指出，2020年疫情大流行中各国政府采取的防疫措施及经济停摆导致碳排放量降幅达7％。虽然疫情带来的减排是暂时的，但是如果“各国政府在疫情后的复苏进程中投资气候行动，并致力于在2021年11月即将于格拉斯哥举行的联合国气候变化大会（COP 26）上提升各自的国家自主贡献目标，则有望将全球碳排放量降至基本兑现'2℃温控目标’的水平”。疫情后的长期复苏与创造可持续发展的绿色经济并不相悖，反而能为气候行动提供契机。联合国气候变化大会秘书帕特里夏·埃斯皮诺萨（Patricia Espinosa）特别指出，大流行为建立清洁和气候友好的未来提供了难得的机会。目前，多国的疫情经济刺激纾困方案也包含了支持减碳的措施。关于气候目标和从疫情中复苏的协同作用的共识能促进国际合作。

这样的共识为各国在达成疫情复苏方面的合作提供了可能。COP26大会期间，亚洲基础设施投资银行（亚投行）的四个合作伙伴向亚投行管理的平台承诺提供了6.65 亿美元，用以在东南亚建设低碳和气候适应型基础设施项目及加速该地区从新冠大流行中的恢复。这不仅体现了建设新型低碳经济和从疫情中复苏的紧密联系，也为后疫情时代全球医疗健康领域协作提供了范本。

同时，《格拉斯哥公约》谈判中体现的分歧与共识，对公共卫生领域的国家协作有相当程度的借鉴意义。第一，气候变化议题长期对发达国家和发展中国家设置不同责任和角色，发达国家应对发展中国家施以援手。全球疫苗合作机制中遵循了相似的模式，同样强调有能力开发疫苗的国家和需要援助的国家之间的平衡和互助。第二，气候目标和从疫情中复苏的协同作用是促进南北合作的巨大窗口。全球从疫情中复苏的过程将进一步为建设新兴低碳经济、实现减排目标提供了机会，继续丰富南北关于投资、经济援助以及技术转让的潜在对话。第三，各国在气候问题的急迫性和长期发展上存在共识，而对疫情的预期和采取的防控则各有不同。例如，中国在疫情中坚持“动态清零”策略，而更多的国家已经接受或开始尝试与新冠共存。十一月出现的奥密克戎变异株更给各国的预期和策略带来了变数。最后，由于气候议题无法回避的特性，它是各国直面分歧、学习解决冲突、尝试建立共识和互信的场地，各国从气候议题中学习到的谈判经验也对在更广泛的公共卫生议题的谈判和合作产生积极作用。

文章推送方式：

微信：关注“海国图智研究院”公众号

网站：收藏我们的网站 www.intellisia.org

邮件：扫描下方二维码登记邮箱信息，每日接收新鲜、深度的时政洞察